引 言
2025年3月21日，上海市市场监督管理局（“上海市监局”）发布行政处罚决定，针对C医药有限公司（“C公司”）、X联合医药药材有限公司（“X公司”）、H制药股份有限公司（“H公司”）达成并实施“固定或者变更商品价格”“分割销售市场”的横向垄断协议行为，合计罚没金额人民币2.23亿元。此外，上海市监局认定时任X公司招商代理事业部（后调整为招商联合事业部）总经理的郭某，是涉案垄断协议的直接责任人员，对其处以罚款50万元。X公司作为垄断协议的组织方，主动并第一家向上海市监局报告了垄断协议的达成和实施情况，并提供了重要证据，在对其处以顶格罚款的基础上减轻80%的罚款。本案作为2025年公布的首个医药行业反垄断案件，不仅首次适用了修订后《反垄断法》对个人追责的规定，同时还依法适用了宽大制度，体现了宽严相济、过罚相当的违法责任认定标准，对提升反垄断执法精细化水平、推动经营者强化自身反垄断合规制度建设、促进市场公平竞争等具有多层次的积极影响。本文将对本案进行评析，以期对相关经营者提供有益参考。
一、横向垄断协议的达成与实施
根据《中华人民共和国反垄断法（2022年修订）》（“《反垄断法》”）第十七条，横向垄断协议是指具有竞争关系的经营者之间达成的排除、限制竞争的协议、决定或其他协同行为。认定企业达成横向垄断协议的核心构成要件包括：1.主体要件，即参与主体必须是处于同一相关市场且具有直接竞争关系的经营者；2.行为要件，即存在口头或书面的协议或决定，或虽无明确协议，但实质上存在协调一致的协同行为；3.行为类型，包括固定或变更商品价格、限制商品生产或销售数量、分割销售市场或原材料采购市场、联合抵制交易等。通常情况下，认定药品领域的垄断协议，首先需认定相关行为是否属于《反垄断法》所规定的情形，再分析经营者是否能够证明行为符合《反垄断法》规定的不予禁止或豁免条件。
在本案中，上海市监局首先从法律关系和产品替代性两个角度，认定三家医药企业属于具有竞争关系的经营者：
首先，从法律关系上来看，三家企业均为独立市场主体，实际控制人不同，相互之间无股权关系或其他影响独立经营的关联关系。我们理解，上海市监局在处罚决定书中对于“具有竞争关系的经营者”的分析认定，与司法解释中的认定标准一致。《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第19条规定，“反垄断法第十七条规定的具有竞争关系的经营者，是指在商品生产经营过程中处于同一阶段、提供具有较为紧密替代关系的商品、独立经营决策并承担法律责任的两个以上的实际经营者或者可能进入同一相关市场进行竞争的潜在经营者。特定经营者取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响，或者两个以上经营者被同一第三方控制或者施加决定性影响，应当视为一个经济实体的，不构成前款所称具有竞争关系的经营者”。
其次，从产品替代性来看，处罚决定书描述了甲硫酸新斯的明注射液“主要用于手术结束时非去极化肌肉松弛药的残留阻滞拮抗……也可用于重症肌无力、手术后功能性肠胀气及尿潴留等治疗”，并认定“X公司、C公司和H公司均为甲硫酸新斯的明注射液销售环节的经营者，产品符合《中华人民共和国药典》相关要求，成分、适应症、用法用量等方面相同，具有紧密替代关系”。可见，本案对产品替代性的分析思路与垄断案件相关市场界定所采用的替代性分析方法一致。根据2025年1月发布的《关于药品领域的反垄断指南》，“在个案中界定化学药制剂相关商品市场时，可以基于用途或者功效等因素，认定多种具有紧密替代关系的化学药制剂构成同一相关商品市场。如果一种化学药制剂在特定适应症上具有不可替代性，可以根据具体情况认定该化学药制剂构成单独的相关商品市场”。
我们认为，相关市场界定作为对竞争行为进行分析的起点，应适用科学、合理、统一的方法和依据。这不仅有利于规范执法，为企业经营者提供稳定预期，同时也可以帮助企业对自身市场份额、市场力量和市场集中度等进行自我评估，从而更加审慎的判断自身可能涉及的垄断行为风险。
在处罚决定书的违法事实认定部分，上海市监局对三家企业在2020年至2023年期间，在全国范围内就甲硫酸新斯的明注射液市场，达成并实施了固定和变更商品价格、划分销售市场的横向垄断协议行为进行了描述，具体行为包括：
1. 合谋推高甲硫酸新斯的明注射液销售价格。甲硫酸新斯的明注射液是一种临床必需的急救药物，广泛用于治疗重症肌无力、术后肠麻痹等病症，属于国家基本药物目录品种。2020年以前，X公司甲硫酸新斯的明注射液全国各省挂网价格为3.56-6.8 元/支，H公司全国各省挂网价格为1.78-5.6 元/支，C公司全国各省挂网价格为1.68-3.68 元/支，2020年4月起，三家公司按照协议约定提高各省挂网价、医院议价等终端价格，达到36-71.5元/支，涨幅高达11至21倍，部分区域甚至出现断供现象。同时，实践中，三家公司不直接向公立医院销售甲硫酸新斯的明注射液，而是通过配送公司向公立医院进行销售。2020年以前，三家公司对配送公司的供货价格范围为1.5-6.8 元/支，2020 年4月起，三家公司对各省配送公司供货价均在提高，至2023年8月，X公司对配送公司供货价大多为 60-71.1元/支，2023年12月，H公司和C公司对公立医院销售渠道配送公司的供货价大多为30元/支左右。
2. 分割国内公立医院、民营医院销售市场，维持各自市场份额稳定，排除、限制市场公平竞争。2020年4月起，C公司将其甲硫酸新斯的明注射液交由X公司独家销售，X公司负责将该部分注射液销往民营医院。X公司与H公司在全国各省共用一家省级代理商，按照原有医院覆盖范围向公立医院销售，不争夺对方已有医院市场，共同开发空白市场，确保公立医院市场份额稳定。为保证协议实施，X公司、H公司需向C公司支付补偿款。从2021年开始，H公司在部分省份不再与X公司共用省级代理商，但直到 2023 年12月，X公司、H公司在广东等部分省份仍然继续沿用共同的省级代理商，各省级代理商按照原有终端医院覆盖范围继续销售注射液的原则，帮助X公司、H公司推广注射液，维持当地公立医院市场份额稳定。
我们注意到，本案中，上海市监局将“C公司将其甲硫酸新斯的明注射液交由X公司独家销售”、“X公司与H公司在全国各省共用一家省级代理商”认定为违反《反垄断法》的行为。从竞争损害的角度，经营者委托具有竞争关系的竞争对手独家销售其产品，将显著削弱相关市场中的有效竞争，使得市场结构和其他经营者的行为策略发生直接变化，例如导致企业对市场价格的控制力增强、更容易通过合谋形成价格卡特尔、丧失创新动力等。而通过同一家省级代理商进行市场分割或价格协调，则属于《关于药品领域的反垄断指南》第8条第一款第（四）项规定的“通过第三方主体（如上下游药品经营者或者信息平台）、行业会议等进行意思联络或者信息沟通，就药品价格协调一致或者作出一致行为”。据此，经营者委托竞争对手作为独家代理或开展联营，或过第三方达成排他协议，均可能构成横向垄断协议。在开展相关业务前，应审慎评估反垄断风险，并对商业安排进行必要调整。
二、本案对个人责任的追究
本案的一大亮点在于首次对达成垄断协议负有责任的个人进行了处罚。作为我国反垄断执法机构首次因达成横向垄断协议对企业直接责任人进行处罚的案件，本案对于作为时任X公司招商代理事业部（后调整为招商联合事业部）总经理的郭某，在垄断协议的达成、实施行为中所起的作用进行了详细的分析论证。
根据处罚决定书，郭某指示下属员工与H公司、C公司达成了在山东市场共同涨价的协议，并在此基础上达成了在全国范围内提高价格、并对中国公立医院、民营医院销售市场进行划分，维持甲硫酸新斯的明注射液各自市场份额稳定的垄断协议。此外，郭某在推动垄断协议执行方面也发挥了直接作用，包括协商补偿款的分担、落实涨价协议、通过推动X公司、H公司在全国共用同一家省级代理商，落实分割销售市场协议内容、处理三家公司在销售过程中的矛盾和冲突等。在本案中，郭某代表X公司与其他两个公司的“相关负责人在成都会面”，达成了垄断协议，但是其他两个公司的相关负责人并没有被处罚。我们理解这与另外两家公司、相关负责人并非垄断协议的组织者有关。同时，应当注意的是，《反垄断法》第56条对于对达成垄断协议负有个人责任的罚则是“可以处一百万元以下的罚款”，而非“应当”，这意味着对于执法机构具有较大自由裁量权。
本案中，执法机构对达成垄断协议负有直接责任的人员进行处罚，不仅显示了反垄断法的威慑力和执行力，也对倒逼企业将反垄断合规压力传导至管理层和一线员工、形成实质性防控体系具有积极意义。修改前的《反垄断法》主要针对企业主体设定法律责任，而对直接责任人的处罚缺乏明确规定，导致实践中“企业受罚、个人免责”的现象普遍存在。而本案首次适用2022年修改后的新增规定，追究垄断协议案件的个人责任，意味着企业高管或关键岗位人员无法再轻易通过借助“公司行为”的外衣规避个人风险。实际上，欧盟、美国等反垄断司法辖区均建立了个人责任制度，本案对个人的处罚也标志着我国反垄断法在责任主体范围上与国际规则的进一步趋同。另外，本案处罚决定书对于经营者内部人员在垄断协议的达成、实施行为中所起的作用进行了详细的分析论证，也显示了反垄断执法精细化、专业化水平。
三、宽大制度与合规激励制度的适用
在处罚决定书中，上海市监局根据《反垄断法》第56条及59条，考量三家企业在实施垄断行为中的作用、违法持续时间、配合调查情况等因素，对三家企业分别进行了责任认定。
其中，X公司作为本案组织者，主动并第一家向上海市监局报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据等，适用《禁止垄断协议规定》关于减轻或免除处罚幅度的相关规定，对X公司处2023年销售额10%的罚款，并在处罚基础上减轻80%的罚款。H公司和C公司同为垄断协议的协同实施者，按2023年销售额的4%进行处罚。执法机构根据三家企业在垄断行为中的不同地位和所发挥的作用，考虑其所具备的其他从轻减轻情形，从而适用不同比例的罚款幅度，体现了过罚相当的比例原则。
同时，对于X公司，在对其适用销售额10%的顶格处罚的同时，又考量了其主动首个报告垄断协议的有关情况、提供了重要证据材料等因素，最终对其适用宽大制度依法减轻处罚，完整呈现了反垄断执法宽严相济、鼓励自新的精细化执法逻辑。这也向行业其他企业传递了明确的信号：违法行为会被严惩，但主动配合调查可以减轻责任。我们认为，本案在法律责任上的精准裁量，在执法效果上实现了市场秩序维护与合规导向的统一。一方面，对垄断协议的组织者顶格处罚，传递了执法机构“零容忍”态度，强化了法律的威慑力，维护了法律权威；另一方面，对于主动首个报告垄断协议、提供重要证据的“合作者”，进行降低处罚的鼓励，以倡导企业在面对调查时主动配合，从内部分化和瓦解垄断联盟，从而降低反垄断执法成本、提高执法效率。
与处罚决定书发布同日，S公司（即X公司的母公司）发布《关于下属公司收到行政处罚决定书的公告》，称“开展相关工作时，公司发现X公司在经营甲硫酸新斯的明注射液过程中存在涉嫌垄断的行为。经深入调查和风险评估，公司与X公司于2024年初主动向监管部门提交相应报告，积极配合调查，并于第一时间终止相关不当行为，对涉事责任人员采取了解除劳动合同等处理措施，充分体现出公司对合规经营的责任意识与坚定态度，X公司也因此依法获得了相应的减轻处罚。公司已深刻认识到垄断行为对行业生态及企业可持续发展的负面影响，针对暴露出的问题采取了如下举措:1、健全制度体系，深化合规培训。公司已制定《S公司反垄断管理办法》及《S公司反垄断指引》等规章制度……”。
我们认为，本案中上海市监局对于X公司罚款数额的确定，不仅依法适用了宽大制度，也体现了2024年《经营者反垄断合规指南》第36条规定的“罚款幅度裁量区间中的合规激励”：经营者在反垄断执法机构作出行政处罚决定前，积极建立或者完善反垄断合规管理制度并有效实施，对于减轻或者消除违法行为后果起到重要作用的，反垄断执法机构可以依据《反垄断法》第五十九条和《行政处罚法》第三十二条的规定，酌情从轻或者减轻行政处罚。
结 语
自2024年4月30日国家市场监督管理总局交办案件检索并指定上海市监局立案调查，在不到一年的时间内上海市监局即完成了现场调查、取证和审查，并于2025年3月21日发布处罚决定，对三家企业达成并实施横向垄断协议的行为和实施进行了细致分析。
近年来，上海市监局查办了多起医药行业反垄断重大案件，其中，横向垄断协议案件包括2023年公布的上海旭东海普与天津天药医药提高氟尿嘧啶注射液的市场销售价格、分割销售市场案，滥用市场支配地位案件包括2023年四家医药公司滥用市场支配地位，以不公平的高价销售制剂案、2021年南京某医药有限公司滥用市场支配地位，以不公平高价销售原料药、附加不合理交易条件案等，均展现了精准高效的执法水平。在我国首个覆盖原料药供应、制剂生产和销售环节的滥用市场支配地位案件——四家医药公司滥用市场支配地位案中，违法事实认定部分被吸纳成为《药品领域反垄断指南》第21条“通过虚假交易、层层加价等方式，不当推高药品销售价格”进行不公平高价行为模式的表述，对药品领域垄断行为执法产生了深远影响。
实际上，医药行业因关系民生，且垄断行为高发，近年来一直被反垄断执法机构列入反垄断执法重点领域。2024年，全国各省市区发布的专项执法行动公告中，绝大多数省份都将执法重点锁定在医药行业所在的“垄断多发领域”以及“民生重点领域”，部分省份还直接点名医药行业。医药行业相关反垄断案件罚没金额也呈现较快的上升趋势，根据总局发布的《中国反垄断执法年度报告》，2019年医药行业垄断案件罚款金额仅为30万元，2020年上升至3.255亿元，至2023年，医药行业垄断协议、滥用市场支配地位案件罚没金额合计约17.72亿元，约占全年罚没金额的82%。
本案作为医药行业2025年反垄断“第一案”，表明我国将在药品这一重要民生领域纵深推进反垄断执法，而今年1月《关于药品领域的反垄断指南》的公布，也对医药企业的反垄断合规提出了更高的监管要求，行业经营者应当更加深入地了解行业相关的反垄断规范和执法、司法实践，强化自身反垄断合规制度建设，以控制潜在反垄断风险。
