编者按
当今世界，国际贸易格局正经历深刻变革。单边主义抬头、技术壁垒高筑、地缘政治博弈加剧，企业在全球市场中面临的挑战日益复杂多变。从关税反制到出口管制，从供应链重构到国际规则博弈，如何在风险中把握机遇、在对抗中捍卫权益，已成为各国政府与企业必须直面的课题。近年来，我国先后制定了《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国两用物项出口管制条例》《不可靠实体清单规定》等法律法规，对影响我国国家安全、扰乱正常国际贸易秩序的行为进行反制。本系列文章聚焦“国际贸易反制工具”这一热点议题，旨在对相关规定进行介绍，并为进出口经营者提供合规参考。
2月4日，中国商务部发布《不可靠实体清单工作机制关于将美国PVH集团和因美纳公司列入不可靠实体清单的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2025〕4号）。商务部发言人表示，经查，美国PVH集团和因美纳公司（Illumina, Inc.）存在违反正常的市场交易原则，中断与中国企业的正常交易，对中国企业采取歧视性措施，严重损害中国企业合法权益等行为。为维护国家主权、安全和发展利益，根据《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反外国制裁法》等有关法律，依据《不可靠实体清单规定》有关规定，不可靠实体清单工作机制决定将上述两家实体列入不可靠实体清单，并将依据相关法律法规，对上述实体采取相应措施。3月4日，中国商务部连续发布《不可靠实体清单工作机制关于将特科姆公司等10家美国企业列入不可靠实体清单的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2025〕5号）、《不可靠实体清单工作机制关于对美国因美纳公司采取不可靠实体清单处理措施的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2025〕6号），将特科姆公司等10家实体列入不可靠实体清单，并明确对因美纳公司的处理措施。
此系列公告中，有三个值得关注的重点：
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第一，截至2025年3月4日，被列入不可靠实体清单的多为军工企业及防务承包商、航空航天技术企业等，而在4号公告中被列入清单的，为知名服饰品牌CK及Tommy Hilfiger的母公司PVH集团，以及全球基因测序领域巨头因美纳公司，此两企业的行业领域与清单中的其他企业明显不同。
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第二，截至2025年3月4日，被列入不可靠实体清单/采取不可靠实体清单措施的其他36家企业，被列入清单的原因均与“参与对台湾地区军售”或“与台开展所谓军事技术合作”有关，[1]而PVH集团及因美纳公司被列入实体清单的原因是“对中国企业采取歧视性措施”。
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第三，在将PVH集团列入清单前，不可靠实体清单工作机制（下称“工作机制”）曾对其有关行为启动调查，PVH集团是不可靠实体清单中迄今为止唯一一家被立案调查的企业，也是唯一一家经立案调查后被列入清单的企业，其余37家企业均直接被列入清单/采取不可靠实体清单措施。同时，商务部2月4日将因美纳公司列入清单时，并未明确处理措施，直至3月4日方发布6号公告决定对其采取禁止向中国出口基因测序仪的措施。
本文以此系列公告为切入点，对不可靠实体清单及其法律依据、具体措施及法律后果等内容进行介绍，并分别从被列入清单/采取不可靠实体清单措施的外国实体、清单实体的合作方的角度出发，对调查程序中的救济权利、移出清单的路径、降低与清单企业的合作风险等提出合规建议。
一
不可靠实体清单制度是什么？
2020年9月19日，根据《中华人民共和国对外贸易法》（下称“《对外贸易法》”）《中华人民共和国国家安全法》（下称“《国家安全法》”）等有关法律，中国商务部发布了《不可靠实体清单规定》（2020年第4号令，下称“《规定》”）。根据《规定》，不可靠实体清单制度对在国际经贸及相关活动中危害中国国家主权、安全、发展利益；违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的外国实体，在国际经贸及相关活动中的行为采取相应措施。
二
不可靠实体清单的有权部门有哪些？
根据《规定》，不可靠实体清单制度的组织实施，由国家建立中央国家机关有关部门参加的工作机制负责，工作机制办公室设在国务院商务部。商务部负责发起调查、决定列入或者移出清单、以及采取相应措施。对列入不可靠实体清单的外国实体采取措施的，由有关部门按照职责分工依法实施，除商务部外，还包括海关总署、外交部、国防部、国安部、公安部、市场监督管理总局、国家发改委等相关职能部门。
三
不可靠实体清单针对什么样的外国实体和行为？
根据《规定》第二条，不可靠实体清单主要规制外国实体的以下行为：
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外国实体在国际经贸及相关活动中危害中国国家主权、安全、发展利益的行为；
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违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施，严重损害中国企业、其他组织或者个人合法权益的行为。
上述的“外国实体”包括外国企业、其他组织或者个人。
四
目前被列入不可靠实体清单/采取不可靠实体清单措施的外国实体有哪些？
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五
被列入不可靠实体清单的理由和标准是什么？
根据《规定》第七条，工作机制根据调查结果，综合考虑以下因素，作出是否将有关外国实体列入不可靠实体清单的决定，并予以公告：
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对中国国家主权、安全、发展利益的危害程度；
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对中国企业、其他组织或者个人合法权益的损害程度；
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是否符合国际通行经贸规则；
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其他应当考虑的因素。
而工作机制在实践中将外国实体列入清单的具体原因，可详见前文第四点。
此外，在《规定》发布之前，商务部有关负责人曾于2019年6月1日表示，中国政府在决定是否将某个实体列入不可靠实体清单时，会综合考虑四方面因素：一是该实体是否存在针对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为；二是该实体行为是否基于非商业目的，违背市场规则和契约精神；三是该实体行为是否对中国企业或相关产业造成实质损害；四是该实体行为是否对国家安全构成威胁或潜在威胁。[3]在《不可靠实体清单工作机制关于对美国PVH集团启动不可靠实体清单调查的公告》（不可靠实体清单工作机制公告〔2024〕3号，下称“《PVH调查公告》”）中，工作机制指出的“违反正常的市场交易原则”、“中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易”、“采取歧视性措施”，[4]以及在《商务部新闻发言人就对美国因美纳公司采取不可靠实体清单处理措施答记者问》[5]中，商务部发言人指出的“违反正常的市场交易原则，中断与中国企业的正常交易，对中国企业采取歧视性措施，严重损害中国企业合法权益”，实际上也与以上四方面因素吻合。
六
外国实体被列入不可靠实体清单的流程是什么？
《规定》第五条、第六条和第八条指明了将外国实体列入不可靠实体清单的两种方式，即经过调查后列入或直接列入。
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经过调查后列入：工作机制依职权或者根据有关方面的建议、举报，决定是否对有关外国实体的行为进行调查，工作机制决定进行调查的，予以公告。工作机制对有关外国实体的行为进行调查，可以采取询问有关当事人、查阅或者复制相关文件、资料以及其他必要的方式。调查期间，有关外国实体可以陈述、申辩。工作机制可以根据实际情况决定中止或者终止调查；中止调查决定所依据的事实发生重大变化的，可以恢复调查。
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直接列入：有关外国实体的行为事实清楚的，工作机制可以直接综合考虑《规定》第七条规定的因素，作出是否将其列入不可靠实体清单的决定；决定列入的，予以公告。
七
调查启动后，外国实体可采取什么补救措施？
根据《规定》第六条，调查期间，有关外国实体可以陈述、申辩。同时外国实体及有关当事人应接受询问，向工作机制提供相关文件、资料等。如在《PVH调查公告》中，工作机制规定PVH集团应在调查公告公布之日起30天内向工作机制办公室提供近3年内是否存在对涉疆产品采取歧视性措施等问题的书面材料、证明资料以及调查机关需要的其他资料。因此，如外国实体被发起不可靠实体清单调查，应主动与中国主管部门进行沟通，积极行使陈述、申辩权，并及时提交情况说明和证据材料。
八
被列入不可靠实体清单有什么法律后果？
根据《规则》第十条，对列入不可靠实体清单的外国实体，工作机制根据实际情况，可以决定采取下列一项或者多项措施，并予以公告：
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限制或者禁止其从事与中国有关的进出口活动；
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限制或者禁止其在中国境内投资；
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限制或者禁止其相关人员、交通运输工具等入境；
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限制或者取消其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格；
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根据情节轻重给予相应数额的罚款；
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其他必要的措施。
结合有关学说，上述措施可归纳为：[6]
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第一，进出口限制。对于被列入不可靠实体清单的外国实体，中国对其实施出口管制，要求中国企业在向其出口（包括再出口和境内转让）管制物项时，需获得主管部门的许可。同时，借鉴美国的出口管制实践，可以将出口许可要求扩展到该外国实体在中国及全球范围内的关联企业。此外，还可对相关外国实体实施限制或禁止其向中国出口的措施。
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第二，投资限制。其实施主要依赖于国家安全审查制度。对于被列入不可靠实体清单的外国实体，依据《国家安全法》第五十九条的规定，进行国家安全审查；对于被认定存在国家安全风险的实体，将依法对其进入中国市场、获取中国资金等方面进行限制，甚至禁止。
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第三，入境（居留）限制。主要针对被列入不可靠实体清单的外国个人、外国企业员工或外国组织成员，对其签证申请、工作许可、居留资格等进行限制，甚至可能禁止其入境或将其驱逐出境。
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第四，风险警示。某种程度而言，风险警示、信用公示是不可靠实体清单的作用之一，社会各方将从中获得警示，在与被列入清单的外国实体进行交易和合作时，需提高警惕，防范不可靠风险。
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第五，民事诉讼。虽然《规定》未直接提到诉讼手段，但“其他必要的措施”这一条款并未排除此类可能性。实践中或可支持因利益受损的中国实体在中国法院对相关外国实体提起索赔诉讼，并通过执行其在中国境内的资产，包括关联企业的资产，来实现赔偿。
根据《规则》第十一条，将有关外国实体列入不可靠实体清单的公告中明确有关外国实体改正期限的，在期限内不对其采取《规则》第十条规定的处理措施；有关外国实体逾期不改正其行为的，依照《规则》第十条的规定对其采取处理措施。也就是说，被列入不可靠实体清单不等同于必然被采取不可靠实体清单措施。工作机制将外国实体列入清单的同时，可对其明确改正期限，其逾期不改正的，工作机制方对其采取处理措施。
九
被列入不可靠实体清单后，外国实体可采取什么补救措施？
《规定》第十三条确立了清单移出制度，工作机制根据实际情况，可以决定将有关外国实体移出不可靠实体清单；有关外国实体在公告明确的改正期限内改正其行为并采取措施消除行为后果的，工作机制应当作出决定，将其移出不可靠实体清单。有关外国实体可以申请将其移出不可靠实体清单，工作机制根据实际情况决定是否将其移出。
根据对《规定》十三条的解读，从清单中移出的途径有三类：
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依职权移出（根据实际情况移出）：例如，将外国实体列入清单所基于的事实已发生重大变化的，工作机制可以依职权将外国实体移出清单。
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符合法定情形的移出（自动移出）：外国实体在公告明确的期限内改正行为、采取措施消除行为后果的，应当移出。
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依申请移出（主动申请移出）：外国实体可以申请将其移出不可靠实体清单，工作机制根据实际情况，可以将外国实体移出清单。
其中，前述第二、第三类移出途径，理论上可被视为清单内外国实体可以主动、积极履行的补救措施。
因此，对于虽被列入不可靠实体清单、但暂未被采取相应措施的外国实体，应尽快采取措施纠正相关行为，并向不可靠实体清单工作机制办公室提交相关证明材料，避免不可靠实体清单工作机制对其采取相关措施。而对于已被列入清单并采取相关措施的外国实体，同样需要采取措施纠正相关行为并消除行为后果，才具备申请移出清单的基本条件。比如：
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采取措施确保自中国采购的相关货物、技术、服务等不向不可靠实体清单中的外国实体转移。例如，美国凯普拉格斯公司（Caplugs）因规避《规定》等相关规定、将自中国采购的货物转移至不可靠实体清单中企业而被列入清单。不可靠实体清单工作机制暂未对其采取相关措施，要求其尽快采取措施进行整改。
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及时纠正歧视性措施，避免出于非商业目的对中国企业实施断供、封锁或其他歧视性行为。例如，因美纳公司和PVH集团因“中断与中国企业的正常交易”、“采取歧视性措施”而被列入清单。商务部在2月4日将因美纳公司列入清单时，并未明确采取何种处理措施。直至3月4日，中方发布6号公告对其采取禁止向中国出口产品的措施。我们理解，这一个月的时间就是被列入清单但暂未被采取措施的企业的黄金补救期。PVH集团目前仍暂未被采取处理措施，仍有机会进行补救。
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增强供应链的稳定性和多元化布局。外国实体需保障与中国合作伙伴的供应链稳定，避免因政治压力随意中断合作。同时，可通过在华投资或本地化生产降低风险。中国政府明确表示，若企业将产能转移至中国境内以保障供应稳定性，将受到欢迎。
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加强合规审查与风险防范。严格遵守《国家安全法》《反外国制裁法》等中国法律法规。建立内部审查机制，定期评估对华业务是否符合中国法律要求，尤其是涉及国家安全和产业链安全的领域（如生物科技、信息技术等）。
十
中国企业如何降低合作伙伴被列入不可靠实体清单后的合规风险？
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关注政策动态与地缘政治风险。密切留意国际贸易形势、行业动态以及商务部等主管部门发布的最新公告，及时更新不可靠实体清单，并将其作为对交易方的合规审查重点。
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开展供应链风险评估和应急预案制定。若相关外国实体是唯一供应商或客户，应评估替代方案所需时间及成本；若涉及关键零部件或技术，则应测算库存可维持的周期。在替代方案方面，建议优先选择国内供应商，次选未涉相关风险的境外实体，但需核查其是否通过子公司或关联方间接涉险。
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对于被采取“禁止上述企业从事与中国有关的进出口活动”、“禁止上述企业在中国境内新增投资”措施的合作伙伴，应在相关公告生效后第一时间采取风险隔离措施。立即审查现有订单，暂停与被制裁实体的所有新合同谈判、订单签署、资金支付或技术合作，并启动替代供应商、替代产品的应急预案。对于被列入清单、但暂未被采取相关措施的合作伙伴，基于潜在的贸易障碍和合规风险，同样应尽快寻找新的供应商和替代产品。
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中国企业如在特殊情况下确需与被限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动的外国实体进行交易，比如已付款但未交付，或者无法找到替代供应商的，应当向商务部提出申请，说明继续合作的必要性、已采取的降低风险措施等。经商务部同意后，可以继续与该外国实体进行相应的交易。同时，应当注意识别违规转移的风险，加强贸易流向管理，采取必要方式确保相关货物、技术、服务等不被转移至清单实体。
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加强合同条款及文件管理。比如，对于存在列入清单风险的合作伙伴，相关交易的合同条款应加入“合规退出”或“不可抗力”条款（例如因政策变化终止合作），避免因政策变化、中断交易后的违约风险，并保障企业在合作中断的情况下能够收回已支付款项或采取其他减损措施。同时，妥善保管所有与该实体的合同、发票、技术协议、邮件记录等，以备监管部门核查。
注释
