刚果民主共和国（“刚果（金）”）战略矿产市场监管局（Autorité de Régulation et de Contrôle des Marchés des Substances Minérales Stratégiques，“战略矿产市场监管局”或“ARECOMS”）于2025年2月22日发表第2025/001公告（“暂停出口公告”）（中法文随附），决定临时暂停刚果（金）所有钴产品的出口，无论其来源为工业、半工业、小规模开采或手工开采。暂停钴产品出口从2025年2月22日开始起算，为期四个月，政府将在三个月后进行评估，届时可以根据情况做出调整或终止暂停措施的决定。
我们对此次做出暂停出口公告的机构、权限、暂停出口的范围以及对市场的影响等特别展开了法律调研，并分析如下。
一、发布暂停出口公告的主管机关
暂停出口公告是由隶属于矿业部的战略矿产市场监管局发布。该机构设立的法律依据是《关于战略矿产市场监管局的设立、组织和职能的2019年11月5日第19/16号政令》（“《2019年11月5日第19/16号政令》”），该机构是一个具有行政性质和技术性质的公权机关，具有法人资格，具备行政和财务自主权。
二、战略矿产市场监管局的职能和权限
根据《2019年11月5日第19/16号政令》第6条规定，战略矿产市场监管局负责：
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确保实施并跟踪评估与保护战略矿产部门相关的措施；
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就《2019年11月5日第19/16号政令》的执行提出改革建议和措施；
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应政府要求，就此事项（关于保护手工开采战略矿产活动措施）提供咨询意见；
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定期对与战略矿产相关的活动进行行政和技术检查；
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定期公布战略矿产的官方价格，但不得妨碍刚果（金）出口产品全国价格执行委员会（Commission Nationale de la Mercuriale des prix des produits exportés）的职权；
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确保与战略矿产的生产和出口有关的法律、法规和合同条款得到执行。
根据《2019年11月5日第19/16号政令》第7条规定，战略矿产市场监管局的具体职能如下：
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向符合《2019年11月5日第19/16号政令》所规定原则的选定合作社颁发“合规证书”（Certificats de Conformité），如果未被授予该证书，则相关矿产不得进行加工或出口；
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定期审计，并制定必要措施以确保（行政相对人）遵守法律法规，特别是通过关闭非法矿场、非法收购站以及禁止非法出口的方式予以实现；
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确保尊重《2019年11月5日第19/16号政令》所针对的商业法人实体的专属权利；
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采取必要措施，确保只有《2019年11月5日第19/16号政令》所针对的商业法人实体出口的经认证手工开采产品得到出口批准；
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定期对战略矿产精矿加工厂进行检查，以确保不使用任何手工、半手工或半工业化的加工工艺；
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组织并加强对手工矿工的检查，以支持合法设立的合作社；
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确保在刚果民主共和国从事战略矿产开采和贸易的外国公民严格遵守签证要求；
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与政府和国际组织合作，制定并实施替代措施与教育计划，以帮助手工采矿社区。
三、主管机关发布暂停出口公告的行政权限
刚果（金）《矿业法典》第7bis条（战略矿产）规定，如果国家或国际经济形势允许，总理可通过政令，宣布某些矿物为战略矿产。战略矿产的获取、勘探、开采和商业化，由专门的规范性文件加以规范。
基于《矿业法典》的上述规定，刚果（金）总理于2018年11月24日签署《关于宣布钴、锗和钶钽铁矿为战略矿产的第18/042号政令》，宣布包括钴在内的几种矿物为战略矿产。随后，刚果（金）总理签署《2019年11月5日第19/16号政令》，设立了战略矿产市场监管局，对其职能权限以及对战略矿产的获取、勘探、开采和商业化予以规范。
需要注意的是，在《2019年11月5日第19/16号政令》中，战略矿产市场监管局的职能侧重于监管、跟踪和检查等，例如：其可通过禁止非法出口（战略矿产）的措施，确保（行政相对人）遵守法律法规。此时，战略矿产市场监管局尚无权直接、明示性的规定“禁止出口或暂停出口”战略矿产。
2025年2月21日，刚果（金）总理签署了第25/06号政令，对《 2019年11月5日第19/16号政令》进行了修订和补充（“《2025年2月21日第25/06 号政令》”）。该政令第1条明确规定战略矿产市场监管局在必要时有权采取“暂停出口”战略矿产的措施，具体而言，战略矿产市场监管局负责：
“在不妨碍任何其他公共机构在监管、限制或禁止战略矿产的生产、销售或出口方面所拥有特权的前提下，在市场稳定受到影响的情况下，采取战略矿产生产、销售或出口的监管和管控措施，包括暂停出口的措施。在任何临时性的监管措施实施结束后，战略矿产市场监管局需编制一份详细的实施情况报告，说明该措施的实施情况及其产生的效果，并将其提交给总理、国家首脑以及负责矿业事务的部长。”
《2025年2月21日第25/06号政令》自其签署之日起生效。这也就使得战略矿产市场监管局作出“暂停出口战略矿产”的措施有了法律基础。在《2025年2月21日第25/06号政令》被签发的次日，即2025年2月22日，战略矿产市场监管局随即颁布了暂停出口公告，向全世界宣布其暂停出口钴产品。
四、暂停出口公告的有效期
暂停出口公告自其签署之日（即2025年2月22日）起生效，为期四个月。
五、暂停的范围
该公告旨在暂停钴产品的出口，并未暂停钴产品本身的生产、亦未暂停其他战略矿产（如锗和钶钽铁矿）的生产和出口，也未暂停铜产品的生产和出口。矿业公司如果继续生产钴，但无法进行商业化，则会加大企业的库存，增加矿业公司的现金流压力。
六、该公告对市场的影响
钴的市场价格因汽车制造商需求减弱以及铜矿增产（钴作为铜矿副产品随之增加）而降至历史低位，刚果（金）政府通过出台暂停出口钴产品的措施，旨在直接控制钴产品实物流动性以应对全球钴市场供应过剩的局面，以稳定钴在国际市场上的价格，保护刚果（金）作为全球最大钴产品出口国的经济利益。同时，刚果（金）政府将在该公告生效之日起的三个月后评估市场情况，决定是否调整或解除这一措施，以确保政策的灵活性和有效性。
此次临时禁令不足以限制市场上钴金属的流通，也不太可能对价格产生持久影响。在该公告的四个月有效期到期后，如果刚果（金）政府终止暂停出口措施，则矿业公司钴产品库存将涌入市场，钴价将可能出现进一步下跌的可能。
刚果（金）政府正在考虑暂停出口措施到期后引入钴产品出口配额的相关措施，根据市场需求，有计划地释放供应，以遏制供应过剩并提升价格，但最终的决定尚未作出。此外，刚果（金）还有可能推出进一步深加工的出口条件，通过推动深加工提高刚果（金）在钴产业链中的附加值。目前来看，关于后续措施，还存在比较大的不确定性，需要持续的跟踪和观望。
七、该公告的启示
刚果（金）政府出台该公告并未征询相关协会以及企业的意见，并且该公告自2025年2月22日出台当天就立即生效，未给予钴产品生产企业任何缓冲期，众多矿业公司都表示非常突然。
针对此类不可预期的政府政策行为，我们建议矿业企业在缔结矿产品销售合同时，在不可抗力条款中加入政府出口限制行为。在出现此类不可抗力的情况下，可以暂停履行交付矿产品的义务，避免承担未及时交货的赔偿义务。针对未来采用BOOT模式实施的矿业项目，在协商BOOT主协议时，建议将禁止矿产出口导致暂停经营的情形作为暂停计算BOOT期限的一种特定情形。
另外，在暂停了钴出口且后期政策不确定的情况下，如果生产钴产品的矿业公司在盈亏持平或亏损的情况下，矿业公司可以通过其内部决议暂停钴产品的生产作为一个临时的应对措施，暂停钴产品的生产作为一个临时的应对措施，待后期市场需求、钴价格变化以及关于钴产品出口政策明朗后，重启钴产品的生产。
