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引 言
随着近年来洗钱手法的迭代升级，反洗钱要求也不断提高，现行反洗钱法律规范已经不能完全适应当下反洗钱工作的要求。2024年9月11日，十四届全国人大常委会第十一次会议审议通过了反洗钱法修订草案的二次审议稿（以下简称《反洗钱法（修订草案二审稿）》）。与现行法相比，《反洗钱法（修订草案二审稿）》拓宽了洗钱的上游犯罪的范围，关注监测新型洗钱风险，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，提升了反洗钱监管和反洗钱调查的可操作性，细化了金融机构和特定非金融机构的义务，加强反洗钱国际合作，加大了洗钱行为的处罚力度，彰显我国顺应境内外反洗钱业态的新要求、新趋势，打击洗钱犯罪，维护国家金融安全的决心。
本文拟从《反洗钱法（修订草案二审稿）》的要点解读切入，重点解读金融机构的义务细化，分析反洗钱的监管趋势，对企业经营在反洗钱领域的合规要求提出建议。
一、新反洗钱法的修订进程
2021年5月27日，《反洗钱法》修订草案预备提请全国人大常委会审议，预示着我国正式拉开《反洗钱法》修订的序幕。
2021年6月1日，中国人民银行发布了《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，就草案内容公开征求社会各界的意见。[1]
2022年7月14日，《反洗钱法》被正式列入全国人大常委会立法计划的预备审议项目。
2023年6月6日，国务院办公厅发布《关于印发国务院2023年度立法工作计划的通知》，提请全国人大常委会审议《反洗钱法》修订草案。
2024年4月26日，中国人大网公布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》并公开征求意见[2]，标志着已颁布实施近18年的《反洗钱法》迎来了重点修订的第一次亮相。
2024年9月11日，十四届全国人大常委会第十一次会议审议《反洗钱法（修订草案二审稿）》[3]；9月13日，《反洗钱法（修订草案二审稿）》公开征求意见。[4]
新反洗钱法的修订进程标志着我国严厉打击洗钱违法犯罪行为的坚定决心，预示着我国反洗钱法律体系即将迎来一次历史性的飞跃。
二、《反洗钱法（修订草案二审稿）》重点条款解读
《反洗钱法（修订草案二审稿）》共计七章65条，涵盖了反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任五大重点部分。
（一）进一步明确反洗钱的定义
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现行反洗钱法 |
修订草案（一审稿） |
修订草案（二审稿） |
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第二条 本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。 |
第二条 本法所称反洗钱，是指为了预防和遏制通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，以及相关犯罪活动，依照本法规定采取相关措施的行为。
预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。 |
第二条 本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪和其他犯罪所得及其收益的来源、性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。
预防恐怖主义融资活动适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。 |
相较于现行《反洗钱法》，修订草案一审稿将反洗钱的定义从原有的七种上游犯罪扩展到所有犯罪类型，以及恐怖主义融资，极大拓宽法律的适用范围。这与金融行动特别工作组（FATF）推荐的《40项反洗钱建议》精神相契合。
修订草案二审稿有所回撤，对反洗钱的定义再次回归现行法规定的范围。
2024年8月19日，最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理洗钱刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2024]10号）。该司法解释再一次重申了《刑法》第一百九十一条和《刑法修正案（十一）》对洗钱行为7类上游犯罪的规定，其中第十二条再次明确：“本解释所称上游犯罪，是指刑法第一百九十一条规定的毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪。”
因此，《反洗钱法（修订草案二审稿）》对于洗钱的上游犯罪的范围进行回撤，主要是考虑到部门法之间的体系协调，保障新反洗钱法与现行《刑法》关于“洗钱罪”的上游犯罪保持一致。
修订草案一审稿和二审稿对于反洗钱的定义来回摇摆，不断调整，也体现了立法部门在从严打击洗钱行为与保障部门法协调之间的审慎权衡，未来的三审稿抑或是新反洗钱法关于“反洗钱”的定义究竟是为何，需要随时关注。
（二）细化反洗钱监管措施
1.扩大并明确反洗钱义务的责任主体范围
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现行反洗钱法 |
修订草案（二审稿） |
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第三十四条 本法所称金融机构，是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公司、期货经纪公司、保险公司以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。 |
第六十三条 在境内设立的下列机构，履行本法规定的金融机构反洗钱义务：（一）银行业、证券期货业、保险业金融机构；（二）非银行支付机构；（三）国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的其他从事金融业务的机构。 |
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第三十五条 应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。 |
第六十四条 在境内设立的下列机构，履行本法规定的特定非金融机构反洗钱义务：
（一）提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构；
（二）接受委托为客户办理买卖不动产，代管资金、证券或者其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金以及代理买卖经营性实体业务的会计师事务所、律师事务所、公证机构；
（三）从事贵金属、宝石现货交易的交易商；
（四）国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构。 |
与现行反洗钱法相比，《反洗钱法（修订草案二审稿）》进一步明确非银行支付机构等属于金融机构，同时明确了特定非金融机构范围。有关主管部门监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，根据需要提请反洗钱行政主管部门协助。
2.以“反洗钱监测分析机构”取代“反洗钱信息中心”
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第十六条以“反洗钱监测分析机构”取代了现行反洗钱法的“反洗钱信息中心”。反洗钱监测分析机构开展反洗钱资金监测，负责接收、分析大额交易和可疑交易报告，移送分析结果，并按照规定向国务院反洗钱行政主管部门报告工作情况。除此之外，反洗钱监测分析机构还可以要求要求履行反洗钱义务的机构提供与大额交易和可疑交易相关的补充信息。这一措施是反洗钱监管前移，转向“风险为本”的体现。
3.明确受益所有人登记备案制度
“受益所有人（Ultimate Beneficiary Owner）”是从《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议》引入的专有反洗钱概念。《反洗钱法（修订草案二审稿）》第十九条、第二十九条和第五十九条共同确立了受益所有人备案制度。
根据中国人民银行《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发[2017]235号）、《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发[2018]164号）中关于反洗钱监管规则的要求，金融机构在对非自然人客户进行尽职调查的过程中，必须识别出控制此非自然人客户的自然人。如果不能用直接的股权、控制权、受益权方法识别出来，金融机构就只能将高级管理人员、负责人等替代性地识别为“受益所有人”。
同时根据中国人民银行、国家市场监督管理总局颁布的，于2024年11月1日起施行的《受益所有人信息管理办法》相关规定，公司、合伙企业、外国公司分支机、中国人民银行、国家市场监督管理总局规定的其他主体是规定的“备案主体”；个体工商户无需备案受益所有人信息。国家市场监督管理总局统筹指导相关登记注册系统建设，指导地方登记机关依法开展受益所有人信息备案工作。中国人民银行建立受益所有人信息管理系统，及时接收、保存、处理受益所有人信息。中国人民银行及其分支机构督促备案主体准确备案受益所有人信息。中国人民银行及其分支机构发现备案主体备案的受益所有人信息不准确的，应当责令备案主体限期改正；拒不改正的，处5万元以下的罚款。
可见受益所有人登记备案是需要市场主体、市场监督管理部门、金融机构共同完成。一方面，法人/非法人组织客户应该在市场监督管理局办理工商注册登记的时候，主动、如实提交“受益所有人”信息，且在完成登记之后及时更新“受益所有人”信息，否则将根据《反洗钱法（修订草案二审稿）》第五十九条的规定进行处罚。另一方面，金融机构须独立审核法人/非法人组织客户的尽职调查信息，准确识别出“受益所有人”。
4.规范行业自律组织和反洗钱专业服务机构
首先，就行业自律组织而言，虽然中国证券业协会、中国证券投资基金业协会、中国银行业协会、中国互联网金融协会等行业自律组织都制定了洗钱风险管理的行业自律性规范，但目前尚未出现由反洗钱义务主体设立的反洗钱自律组织。《反洗钱法（修订草案二审稿）》第二十五条赋予了反洗钱义务主体成立反洗钱自律组织的权利。
其次，就反洗钱专业服务机构而言，目前在国内提供反洗钱咨询、技术、专业能力评价等服务的机构主要有律师事务所、会计师事务所、软件开发公司和咨询公司。其中，律师事务所和会计师事务所还是“特定非金融机构”，自身亦负有反洗钱义务。《反洗钱法（修订草案二审稿）》第二十六条明确规定了上述第三方服务机构及其人员的勤勉义务，以及对其在提供反洗钱相关服务过程中获得的信息、数据负有安全保密义务。
（三）下放反洗钱行政调查权到设区的市一级
与现行反洗钱法相比，除了国务院反洗钱行政主管部门有反洗钱行政调查权之外，《反洗钱法（修订草案二审稿）》第四章将反洗钱行政调查权下放到设区的市一级的派出机构，将调查压力分散开来，相关机构能够有充分的时间和精力进行反洗钱行政调查。但调查的启动以及相关文书的签发，仍然需要设区的市一级的派出机构负责人批准。
反洗钱调查措施包括：1.询问金融机构、特定非金融机构有关人员，要求其说明情况；2.查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料；3.对可能被转移、隐匿、篡改或者毁损的文件、资料予以封存。
需要说明的是，国务院反洗钱行政主管部门享有对涉案账户的临时冻结权。客户转移调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，经其负责人批准，可以采取临时冻结措施。临时冻结期限不超过48小时。
（四）反洗钱国际合作遵循对等原则
《反洗钱法（修订草案二审稿）》在反洗钱国际合作中新增对等原则。在外国国家、组织要求境内金融机构提供资料或者予以配合时，金融机构是否能够予以配合的判断标准是外国国家、组织是否遵循对等原则，或者是否与我国协商一致，否则金融机构不能擅自执行。
（五）法律责任：加大处罚力度，明确尽职免责
1.加大行政处罚力度
第一，就金融机构和特定非金融机构而言，《反洗钱法（修订草案二审稿）》不仅增加了违规违法的类型，而且大幅度提高了罚款上限。例如，与反洗钱内控建设工作相关的违规事项从三项增加至九项，新增情节较重情形，对应处罚为警告或者二十万元以下罚款；情节严重时对应的罚款处罚最高可至200万元，还可视情形自行或建议限制或禁止展业。又如，反洗钱具体操作违规条款由七项细化为十一项，导致洗钱、恐怖主义融资后果发生的罚款金额上限最高可至涉及金额的二倍。
第二，就上述机构的董监高和其他责任人而言，《反洗钱法（修订草案二审稿）》将监事纳入处罚对象，并加重了对负有责任的董事、监事、高管和其他直接责任人员的处罚，个人罚款最高可至100万元。
2.确立董监高和责任人“尽职免责”原则
虽然《反洗钱法（修订草案二审稿）》大幅提升了处罚力度，但同时引入了“尽职免责”原则。《反洗钱法（修订草案二审稿）》第五十六条第三款规定，如果金融机构/特定非金融机构的董监高或其他直接责任人员，能够证明自己已勤勉尽责采取反洗钱措施的,可以不予处罚。
三、反洗钱义务进一步细化
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第三章“反洗钱义务”在现行反洗钱法仅仅8条的基础上增加到16条，根据不同主体划分其反洗钱义务。
（一）金融机构的反洗钱义务
金融机构反洗钱义务主要包括建立健全反洗钱内控制度并有效实施；开展客户尽职调查，了解客户身份、交易背景和风险状况；保存客户身份资料和交易记录；有效执行大额交易报告制度和可疑交易报告制度。
1.以“客户尽职调查”取代“客户身份识别”
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第二十九条正式用“客户尽职调查”取代“客户身份识别”，特别强调尽职调查不仅包括身份识别，还要了解交易背景、风险状况。第三十条还规定了持续尽职调查，在客户首次开展业务需要进行尽职调查之外，在客户后续进行的业务期间，也要持续监测、核实客户及其交易情况，根据监测到的风险状况，采取限制交易方式、金额或者频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等洗钱风险管理措施。
2.金融机构应当进行客户尽职调查的情形
相较于现行反洗钱法，《反洗钱法（修订草案二审稿）》补充规定了“有合理理由怀疑客户及其交易涉嫌洗钱等违法犯罪活动”的情形应当开展客户尽职调查。这一规定极大扩充了金融机构进行客户尽职调查的场景。
3.客户尽职调查的方式
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第三十二、三十三条规定金融机构既可以自行对客户进行尽职调查，也可以依托第三方进行客户尽职调查。自行对客户进行尽职调查的，《反洗钱法（修订草案二审稿）》扩充了支持金融机构尽调工作的部门数量；依托第三方进行客户尽职调查的，金融机构应当核实第三方机构的风险状况及其履行反洗钱义务的能力。
（二）特定非金融机构的反洗钱义务
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第四十二条规定了特定非金融机构反洗钱义务，要求其在从事本法规定的特定业务时，应当参照金融机构履行反洗钱义务。第六十四条规定了特定非金融机构的范畴：提供房屋销售、房屋买卖经纪服务的房地产开发企业或者房地产中介机构；接受委托为客户办理买卖不动产，代管资金、证券或者其他资产，代管银行账户、证券账户，为成立、运营企业筹措资金以及代理买卖经营性实体业务的会计师事务所、律师事务所、公证机构；从事贵金属、宝石现货交易的交易商；国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门根据洗钱风险状况确定的其他需要履行反洗钱义务的机构。
（三）单位和个人的反洗钱义务
根据《反洗钱法（修订草案二审稿）》第七条和第三十八条的规定，单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查。
四、反洗钱的监管趋势
随着不断更新迭代的洗钱新模式、新业态的出现，对洗钱风险的监管也展现出新趋势。
（一）监管从“规则为本”过渡到“风险为本”
将“风险为本”的监督理念制度化、法律化，意味着监管将更加注重对洗钱风险的评估和防控，根据风险状况配置反洗钱监管资源，采取相应的风险防控措施。
当然，过渡到“风险为本”，并不是说规则不重要了，而是不仅要达到合规性的要求，更要符合有效性的标准，对风险点的分析判断还要更深一步。“风险为本”强调加强风险评估，真正将“风险为本”的方法用到监管、义务履职的实践中，关注高风险机构、高风险领域和高风险业务。比如，虚拟货币洗钱、股市洗钱、投资洗钱。
（二）加强对新型洗钱风险的监测
随着金融科技的发展，新型洗钱手段不断出现，如利用虚拟货币、网络支付等进行洗钱，《反洗钱法（修订草案二审稿）》提出加强对这些新型洗钱活动的监测和分析，要求国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关开展国家、行业洗钱风险评估，及时监测新型洗钱风险。
（三）擅用科技手段提升监测水平
随着大数据、人工智能等技术的不断发展，科技手段在反洗钱工作中的应用日益广泛。在洗钱风险的监测过程中将鼓励金融机构利用科技手段提升反洗钱监测水平，如基于机器学习的行为分析、区块链应用、生物识别技术等，以提高监测的精准性和效率。
（四）强化国际合作与信息共享
反洗钱工作具有跨国性，需要国际合作来共同应对。未来将加强反洗钱国际合作，包括与国际组织和其他国家开展反洗钱情报交流、合作调查等，以更好地打击跨国洗钱犯罪。
（五）处罚力度不断加强
洗钱风险的不断提高，反洗钱的形势愈发严峻，势必会导致对洗钱行为的处罚力度进一步加强，以期有效打击洗钱违法犯罪活动，维护金融秩序、社会公共利益和国家安全。
五、企业反洗钱合规要点
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第六条、第二十七条、第五十二条等条款都明确规定了金融机构和特定非金融机构（以下简称企业）应当建立健全反洗钱内部控制制度。合规要求也从原来的形式合规向实质合规转变，将反洗钱的合规要求有机嵌入日常经营管理的各个领域和环节，从制度、机制、人员、文化、技术层面实现企业反洗钱合规全覆盖。
（一）完善反洗钱内控制度
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第六条规定企业应完善内控制度，确保反洗钱工作依法进行，并与洗钱风险相适应。企业需建立健全的客户尽职调查、洗钱风险管理等制度，确保制度的有效执行。
（二）设立专门机构、配备相应的人员
《反洗钱法（修订草案二审稿）》第二十七条规定金融机构应当设立专门机构或者指定内设机构牵头负责反洗钱工作，根据经营规模和洗钱风险状况配备相应的人员。如果金融机构未按照规定根据经营规模和洗钱风险状况配备相应人员，根据《反洗钱法（修订草案二审稿）》第五十二条的规定，要受到相应的处罚。
（三）开展反洗钱合规文化建设
1.企业应当培育反洗钱合规文化，加强反洗钱合规宣传教育。
2.企业应加强对员工的反洗钱培训，提高员工的反洗钱意识和技能。通过培训，使员工了解反洗钱法律法规和监管要求，掌握客户尽职调查、可疑交易报告等反洗钱工作的基本流程和方法。
（四）关注新技术、新业态是否存在洗钱风险
企业应密切关注新技术、新业态的发展动态，及时评估新技术、新业态带来的洗钱风险。根据评估结果，采取相应的风险防范措施，确保企业的反洗钱工作能够适应新技术、新业态的发展需求。
（五）加强信息化建设和数据保护
1.企业应当加强合规管理信息化建设，利用大数据等技术手段，提高反洗钱合规管理的效率和效果。
2.企业应建立健全的数据和信息保护机制，在反洗钱合规管理的同时确保客户信息和交易数据的安全。在收集、处理、存储和传输客户信息和交易数据时，企业应遵守相关法律法规和监管要求，确保数据的合法性和安全性。
结 语
现行反洗钱法已经实施了近18年，市场上洗钱的方式和业态持续发生推陈出新的改变，对洗钱风险的监管也应当随之调整，不仅要结合国际新形势，也要适应我国特有国情。《反洗钱法（修订草案）》历经一审稿和二审稿，在将长期以来的行政监管规定正式纳入法律体系的基础之上，也出现了不少创新内容，但仍有不少内容值得商榷，需要金融机构和其他义务主体，乃至全社会广泛密切关注。
注释
