《暂行规定》共65条，《审查规定》在其基础之上修订修改39条，增加14条，删除1条，共78条。我们总结，本次更新的要点主要涉及以下六个方面：
新增未达到申报标准的审查和调查规则
新《反垄断法》第二十六条规定，经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。《审查规定》第八条进一步明确，在上述情况下，市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中尚未实施的，经营者未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。
并且我们注意到，在第三方举报并提供相关证据的情况下，市场监管总局经核查后，可依据《审查规定》第八条规定，要求经营者申报并通知经营者[1]。即新增第三方对未达到申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的案件的举报机制。
截至目前，虽然尚没有未达到申报标准的交易被反垄断执法机关要求申报或开展调查的公开先例，但可以合理预见，市场监管总局将会加强对未达申报标准但可能具有的排除、限制竞争效果的经营者集中审查和调查工作。因此，如果企业在从事相关交易过程中收到市场监管总局发来的有关申报的询问或要求限期提交经营者集中申报的通知，我们建议应及时聘请专业反垄断律师开展必要的沟通和应对工作，以降低由此带来的法律风险。
细化经营者集中审查期限“停钟”制度
新《反垄断法》设立经营者集中审查期限“停钟”制度，明确了反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中审查期限的三种情形。《审查规定》第二十三条至第二十六条规定，在新《反垄断法》规定的基础之上，对“停钟”制度适用相应情形的启动条件、恢复条件、起止时点、决定形式进行了细化。
情形之一为“申报人未在规定期限内补正的，市场监管总局可以决定中止计算审查期限”，我们认为，该条已经明确只有在申报人无法在“规定期限内补正”相关文件、资料时，才可能会导致“停钟”的启动。这意味着申报人在收到反垄断执法机构出具的补充问题清单后，只要在要求的期限内（通常为10日）按时提交补充资料，则不会因此导致“停钟”进而增加审查期限。因此，我们可以合理推断，对于不存在重大竞争关注的案件，如一般的简易案件，只要申报人按照要求及时提供文件资料，预计“停钟”制度对案件审理期限的影响较小。
情形之二为“在审查过程中，出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行的”，根据我们的申报经验，在申报过程中的确可能出现诸如交易结构发生变化、交易方调整、同步进行其他交易导致市场数据变化等新事实，根据之前的申报要求申报方可能需要撤回当前申报后重新提交，而随着“停钟”制度的引入，审查时限可以继续计算，将有利于提高审查效率。
情形之三为“在市场监管总局对申报人提交的附加限制性条件承诺方案进行评估阶段，申报人提出中止计算审查期限请求，市场监管总局认为确有必要的”。在目前的申报实践中，附条件批准案件审查时限远远超出了法律规定的“30-90-60天”期限的情况并不少见，在该等情况下，申报人需要撤回申报后再重新提交。随着该条款的引入，有利于进一步提升附条件案件的审查效率，减少撤回重新立案等程序性的时间损耗对审查进度的影响。
健全分类分级审查制度，提高审查效率
加强委托案件指导：2022年8月1日起，市场监管总局试点委托北京、上海、广东、重庆、陕西五省（市）市场监管部门开展部分简易程序案件的审查。经我们初步统计，2022年8月1日至2022年12月31日，被委托的五个试点省点市场监督管理部门共无条件批准了102起经营者集中的简易案件，在该102件简易案件中，北京局、上海局、广东局、重庆局、陕西局分别批准了19件、47件、11件、23件及2件。这显示了，由被委托的省级试点承担一定的经营者集中审查的任务，对于分散市场监管总局的审查任务，促进反垄断执法工作的高效运行具有重要意义。《审查规定》要求市场监管总局加强对受委托省级市场监管部门的指导和监督，健全审查人员培训管理制度，保障审查工作的科学性、规范性、一致性。
分类分级审查制度：《审查规定》要求规定健全经营者集中分类分级审查制度，可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法，评估经营者集中审查制度的实施效果并改进审查工作。该规定积极响应了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中关于“健全经营者集中分类分级反垄断审查制度”的相关要求[2]，可以合理预见，未来市场监管总局仍会高度关注前述重要领域的经营者集中案件。
信息化体系建设：《审查规定》亦提出强化经营者集中审查工作的信息化体系建设，推进智慧监管，提升审查效能。2022年8月1日，市场监管总局正式上线经营者集中反垄断业务系统[3]，该系统实现“申报端”“委托端”和“审查端”数字化交互，我们在最近的申报案件使用过程中，明显感受到新系统对比旧申报文件生成软件，其用户友好性显著提高，提交文件资料更加方便、快捷，交互反馈更为及时，与审案人员的沟通效率也大大提高。
明确“控制权”、“实施集中”等重要概念法律边界
“控制权”：《审查规定》第五条进一步明确了“控制权”的判断因素。增加对股东（大）会、董事会等决策机构历史出席率和表决情况进行考量的因素，优化了判断控制权与施加决定性影响的因素。同时，明确了共同控制的含义，即两个以上经营者均拥有对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的，构成对其他经营者的“共同控制”。
“实施集中”：《审查规定》第八条进一步明确了“实施集中”判断因素，以列举方式明确了实施集中的判断因素包括但不限于是否完成市场主体登记或者权利变更登记、委派高级管理人员、实际参与经营决策和管理、与其他经营者交换敏感信息、实质性整合业务等，为实践中判断是否涉嫌“抢跑”提供更为明确的指引，有助于经营者合理预见并规避违法风险，增加执法透明度。
“上一会计年度的判断标准”：《审查规定》第九条、第十条优化参与集中的经营者的营业额计算标准：一方面，明确了营业额概念中“上一会计年度”系指集中协议签署日的上一会计年度，增加合理预期和可操作性；另一方面，优化了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额计算方式，明确了被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额应当在有共同控制权的参与集中的经营者之间平均分配，减少经营者集中申报的不确定性。
“受理”替代“立案”：《审查规定》规范了经营者集中审查程序相关用语，将原“立案”程序改为“受理”程序，以区别于违法实施经营者集中调查的立案程序，也便于经营主体理解和接受。根据我们的经验，与审案人员的补充资料及答复的过程通常发生在提交申报和受理之间，这也更符合审案实践。
夯实相关主体责任义务
规范申报人和申报代理人行为：《审查规定》明确了申报人和申报代理人责任，申报人应当严格审慎选择代理人，并对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性负责；申报代理人应当诚实守信、合规经营，并协助申报人对申报文件、资料的真实性、准确性、完整性进行审核；申报人应当对代理行为加强管理并依法承担相应责任；代理人故意隐瞒有关情况、提供虚假材料或者有其他行为阻碍经营者集中案件审查、调查工作的，市场监管总局依法调查处理并公开，可以向有关部门提出处理建议。
完善监督受托人选任规则：《审查规定》明确义务人在监督受托人选任过程中所承担的责任，进一步细化受托人人选的选任要求，有助于确保监督执行工作顺利进行。
强化个人隐私与个人信息的保护：《审查规定》新增涉及个人隐私与个人信息的内容，包括：申报人应当对申报文件、资料中的个人隐私或者个人信息进行标注；反垄断执法机构工作人员泄露执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息的，依照有关规定处理；市场监管总局以及其他单位和个人对于知悉的个人隐私和个人信息承担保密义务。对个人信息保护的相关要求，体现了反垄断执法过程中信息安全和保护的考量，也呼应了信息保护相关法律法规的要求。
法律责任加重，威慑效果显著提升
罚款力度显著提高：《审查规定》在延续新《反垄断法》规定的显著提高的处罚力度基础上[4]，明确规定罚款语境下的“上一年度”，是指违法实施集中行为发生之日上一会计年度，而非集中协议签署日上一会计年度[5]，这明显区别于判断是否达到申报门槛时的“上一年度”的定义。
完善违法行为罚款规定：《审查规定》提高了违法实施经营者集中和拒绝、阻碍执法情形的罚款额度。其中情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，还可处以罚款数额二倍以上五倍以下罚款，进一步提高法律威慑力。
明确违法实施经营者集中调查处理的考虑因素：《审查规定》指出对违法实施经营者集中进行调查进行处理时，应当考虑集中实施的时间，是否具有或者可能具有排除、限制竞争的效果及其持续时间，消除违法行为后果的情况等因素。
加强受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的法律责任：《审查规定》对不符合履职要求、无正当理由放弃履行职责、未按要求履行职责或者有其他行为阻碍经营者集中案件监督执行的受托人增加警告、通报批评的行政处罚方式，对受托人和剥离业务买方的罚款最高额度从原来的三万元提高至十万元。
结语
综上所述，《审查规定》明确并统一了经营者集中审查规则以及标准，进一步提高了经营者集中审查的可操作性以及执法透明度，显著加大了违法实施经营者集中的处罚力度，为经营者集中合规工作提供了具体依据。反垄断法是有“牙齿”的，随着国家对反垄断执法的日益重视，企业在交易过程中，应高度重视经营者集中的合规工作，应尽早寻求法律顾问的意见，从而降低反垄断合规风险。
注释
