广东旧改新动向:新时期的旧改何去何从?
作者:靳林明 陈婧 凌玲 时间:2023-03-08

 

2018年4月4日,广东省国土资源厅出台《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》(粤国土资规字〔2018〕3号,“原3号文”),旨在优化已有政策、进一步加快土地盘活利用。原3号文将于2023年4月4日到期,广东省自然资源厅拟对原3号文进行修订并于2022年12月1日发布了《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见(修订征求意见稿)》(“意见稿”),此次意见稿的发布,反映了广东旧改政策的延续性,以及“三旧”改造依然是官方认可的存量、低效土地盘活的有效路径,对于广东旧改市场而言,无疑是进一步起到了稳心丸与强心剂的作用。

 

本文旨在对比原3号文的规定,对意见稿的主要修订内容进行解读分析,以探脉广东旧改的政策导向。

 

 

一、体例结构变化

 

原3号文的内容划分为“调整完善‘三旧’改造地块数据库”“加强土地规划保障”“明确‘三旧’改造申请条件”“加快‘三旧’用地审批”“规范‘三旧’改造供地”“加强‘三旧’改造实施监管”六部分。

 

意见稿主要包括加强国土空间规划计划统筹、明确“三旧”改造申请条件、规范“三旧”改造用地审批、规范“三旧”改造供地、加强“三旧”改造实施监管五部分。

 

意见稿在内容章节上基本沿用了原3号文的体系,但删除了第一部分的全部内容,并对剩余五部分的内容根据最新的政策、监管思路变化、实践经验总结进行了适当的调整,该等体例表明了意见稿是对原3号文的调整、完善,并非另起炉灶。

 

从相关政策调整及遣词造句中可以反映出自广东省政府于2019年发布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号,“71号文”)以及国家层面出台控制“大拆大建”政策以来,主管部门对“三旧”改造项目不再追求“快”而更强调“规范”,强调计划管理及高质量发展的监管思路变化,意见稿也在三旧改造具体监管工作中深入贯彻了这一政策导向,为广东旧改行稳致远进一步奠定了政策基调。

 

二、主要调整内容

 

对比原3号文,意见稿主要进行了以下调整:

 

1.删除关于调整完善“三旧”改造地块数据库的内容

 

原3号文的该部分内容主要明确了“三旧”改造地块数据库的入库标准、放宽了“三旧”用地入库的时间界限;确立了标图建库报备制度,各地仅需按年报送省级部门备案,实现省级机关在“三旧”改造项目的“零审批”;明确了同步办理土地征收和标图建库手续的相关具体要求。意见稿删除了原3号文的前述内容。

 

我们理解,原3号文实施后,广东省人民政府于2019年发布的71号文及广东省自然资源厅于2021年出台的《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引(2021年版)》(粤自然资函〔2021〕935号,“935号文”)等文件对“三旧”用地入库的一般标准及特殊情形、入库备案流程、征收审批作出了非常详尽的工作指引。

 

虽然意见稿删除了原3号文的上述内容,有关“三旧”用地标图建库的相关标准及流程仍可执行71号文及935号文等相关工作指引。

 

2.将“加强土地规划保障”调整为“加强国土空间规划计划统筹”

 

01

不再强调项目用地规模保障

 

原3号文主要是强调三旧改造用地规模的保障措施,要求在土地利用总体规划数据库中增加“三旧”改造图层,将具备改造条件、近期可能实施改造的“三旧”用地纳入规划范围,以保障在土地利用总体规划中充分预留“三旧”改造项目用地规模。

 

意见稿规定将“三旧”改造作为市、县、镇级国土空间总体规划重要内容,优化调整土地利用结构和布局,补齐配套基础设施和公共服务设施短板,改善提升城市空间品质,侧重强调基础设施及公共管理服务设施的建设,引导项目建设逐步向“品质型”“精细型”转变。

 

02

强调规划计划管理,衔接国土规划体系的变更

 

2019年5月9日,中共中央国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2018〕18号),标志着我国国土空间规划体系(国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划)的明确确立。

 

在此背景下,意见稿将原3号文中的“土地利用总体规划”、“控制性详细规划”等规划术语统一调整为“国土空间规划”“国土空间总体规划”“国土空间详细规划”等相应表述,提出“三旧”改造应当以国土空间规划为基本依据,以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据,完成了对国土空间规划管理的衔接。

 

同时,再度强调旧改工作的规划计划管理,“三旧”改造专项规划、年度实施计划的编制与审批作为项目落地实施的管理方式。

 

03

关于土地利用总体规划的修改

 

原3号文规定,连片改造项目中不符合土地利用总体规划的“三地”(边角地、夹心地、插花地等零星用地)可凭“三旧”项目确认文件等资料申请修改土地利用总体规划,按照《广东省土地利用总体规划修改管理规定》等确定的程序报批。意见稿删除了修改土地利用总体规划的规定,与国土空间规划的管理衔接。

 

3.“三旧”改造申请条件的细项调整

 

就该部分内容,原3号文的内容主要涉及如何确定项目改造主体、改造方案的内容及编制和审批主体两点内容。对于前者,意见稿除了根据机构改革将与单一改造主体签署出让合同的主体由“国土资源主管部门”改为“自然资源主管部门”外,基本未作改动,对于后者,意见稿主要作出了如下几点调整:

 

其一,就改造方案的编制及审批主体,原3号文规定由“改造主体”负责编制,报“有批准权的市、县人民政府”批准;而意见稿则将此调整为由“县级以上自然资源主管部门组织编制”,报“本级人民政府”批准。此处修改实质上并未真正改变改造方案的编制主体或组织编制主体,其重心在于将改造方案的审批级别与组织编制改造方案的主管部门级别挂钩、明确改造方案无需“跨级”审批,进一步推动了“三旧”改造项目审批的“简政放权”。

 

其二,针对改造方案应包括哪些内容,意见稿将原3号文的“改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、需办理的用地手续等内容”拓展为“明确改造地块基本情况、改造意愿及补偿安置情况、改造主体及拟改造情况、需办理的规划用地手续、资金筹措、开发时序、实施监管等内容”。此处小“扩张”谈不上创新,但官方的态度表达得很明确:民众的权利必须重视、项目也要越干越精细。同时删除了“改造方案必须具备实质性改造内容”“实质性改造以拆除重建为主”,保留“对于原有上盖物年代较新、质量较好的,在确保建筑物使用安全的前提下,允许继续保留使用,并通过改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等方式实施改造”,表明改造方式应根据项目实际情况确定,防止大拆大建。

 

其三,明确提出“微改造、混合改造项目可结合实际合理简化改造方案有关内容,或将相关内容纳入其他方案中”,允许各地进一步制定简化程序,提高行政效率。

 

4.“三旧”用地审批从“加快”变为“规范”

 

原3号文的第四部分标题原为“加快‘三旧’用地审批”,意见稿将其调整为“规范‘三旧’改造用地审批”;相应地,意见稿全文对用地审批相关内容的具体调整恰恰也都旨在强化相关手续的“规范性”,主要体现在以下方面:

 

01

合理划分“三旧”改造审批权限

 

意见稿关于合理划分“三旧”改造审批权限的内容与原3号文基本保持一致,但删除了“改造方案报所在的市、县级人民政府审批”以及完善土地手续涉及的改造方案审批权限的规定,仅保留了土地征收手续及完善土地征收手续的审批的规定,该等调整主要是与改造方案的批准为本级人民政府进行衔接。

 

02

规范“三地”的用地报批调整为规范“三地”及其他用地报批

 

意见稿就该部分进行了两个主要调整,一是删除了三地办理农用地转用或土地征收手续的“或与主体地块一并组卷上报”的规定;二是删除了超标“三地”(面积大于3亩,或累计面积超过项目主体地块面积(不含“三地”面积)10%,且原则上不超过20%)的用地报批规定。

 

《关于推进“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知》(粤府办〔2009〕122号)对“三地”的面积及比例进行了限定,且要求累计面积不得超过项目主体地块面积的10%,后原3号文将“三地”的占地比例由10%增至20%,并特别针对超标“三地”的用地报批手续作出了相应的规定(具体详见原3号文第四条第(十)款)。

 

在2021年出台的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》(粤府令第279号,“279号文”)及935号文中,广东省人民政府和广东省自然资源厅对“三地”及其他用地的用地报批手续进行了统一处理,在审批“三地”用地及其他用地手续时并不对其他用地、占地比例10%以下或10%以上的“三地”进行划分;且935号文还对“三地”及其他用地的用地手续办理做出了十分具体的工作指引(具体可详见279号文第三章及935号文第六部分)。

 

在此背景下,意见稿也顺应删除了原3号文中有关超标“三地”用地报批手续的相关规定。

 

03

增加“规范土地征收手续办理”

 

意见稿在整合原3号文第一部分“同步办理土地征收和标图建库手续”的相关规定基础上在此处增加了“规范土地征收手续办理”的规定,明确提出“国土空间规划确定的城镇开发边界内的‘三旧’改造项目涉及办理集体土地完善征收审批、旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批或边角地、夹心地、插花地(以下称‘三地’)及纳入改造项目进行整体利用的其他用地办理征收审批,可不编制土地征收成片开发方案。对于符合农用地转用、土地征收正常办理条件的新增建设用地,仍按照现行法律法规及政策规定进行相关报批。严禁通过违规纳入‘三旧’改造标图入库的方式,规避正常的征地审批程序”。

 

原3号文明确规定符合标图建库条件、改造条件成熟、改造需求迫切的地块,在符合一定条件的前提下,可同步办理土地征收和标图建库手续。意见稿删除了该部分规定,935号文对标图建库及“三旧”改造项目涉及用地审批手续作出了详细的指引,其中规定了“三地”及其他用地可在改造方案批准后补充标图入库,理论上为“三地”及其他用地土地征收和标图建库手续同步办理保留了相应的解释空间,在935号文已经有明确指引的情况下,意见稿对特殊情形也未再赘述。

 

结合935号文的相关规定及意见稿的相关修订意见,现有政策体系支持对“三旧”改造项目的征地手续进行一定的简化,但同时也强调各类手续的规范办理。因此,虽然政策上并未杜绝“三地”及其他用地补充入库时一并办理征收手续的可能性,但对于其他类型的用地,则是直接将土地入库作为办理征收手续的前提,不允许通过土地入库提前办理征收手续。

 

5.再次明确“三旧”改造供地政策

 

原3号文的该部分内容主要包括合理确定协议出让供地范围、明确旧村庄改造的供地方式、加大对产业类改造项目支持力度、合理分配土地增值收益、规范公益性用地移交,该等内容涉及市场参与主体的核心权益,最为市场关注。

 

从意见稿的内容看,除了因机构改革等原因调整相应主管部门外,对该部分内容并未作出重大调整,重申了可以协议出让方式供地的范围(属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让。以协议方式出让的,必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序,根据市场价格,综合确定出让底价)以及旧村改造项目可作为土地受让人的主体范围(自行改造或者合作改造的,可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方)等政策,体现了政策的延续性,该等政策稳定了各类市场主体参与旧改的政策预期,提高了其参与积极性。

 

6.进一步完善“三旧”改造监管措施

 

原3号文主要是从落实“三旧”改造项目备案制度、完善监管协议制度(包括有条件的地市,可建立“三旧”改造资金监管制度)、加强“三旧”改造信息公开、完善“三旧”改造司法裁决途径、完善年度考核办法等方式对“三旧”改造实施监管,意见稿主要进行了以下调整:

 

01

缩短项目备案时间要求

 

原3号文规定“三旧”改造项目涉及的重大事项应当在相关法律文书或证明文件作出之日起30日内通过省“三旧”改造项目监管系统进行备案,意见稿将前述期限由“30日”缩减为“10个工作日”,同时增加用地批文应当在批准后10个工作日内通过省土地管理与决策支持系统在线上报归档。

 

02

调整项目监管协议的要求

 

意见稿再次重申了通过签署监管协议监督改造主体相关改造责任是否落实到位,并提倡有条件的地市,可建立“三旧”改造资金监管制度,包括向监管账户存入复建安置资金或提交银行保函方式确保改造资金及时到位、专款专用,该等措施保障了政府对改造主体的监督与追责以及项目的顺利开展。

 

意见稿对原3号文的内容也进行了以下调整:

 

A

原3号文规定,除了由政府组织实施的改造项目外,其他项目的改造主体均应与相关政府部门签订监管协议。意见稿则将必须签署监管协议的项目范围调整为“涉及签订土地出让合同的改造项目”并鼓励其他改造项目根据需要签订监管协议,同时删除了监管协议的内容列举,即监管协议可根据项目的实际情况拟定。

 

B

原3号文规定,项目监管协议应当在改造方案正式获批之日起的三个月内与改造主体签订监管协议,意见稿删除了3个月的时间限制

 

C

原3号文规定了项目监管协议的政府签约方为“‘三旧’改造主管部门(或县级人民政府、镇人民政府、街道办事处)”,意见稿则将其调整为“地级以上市、县(市、区)人民政府或其委托的自然资源主管部门、镇人民政府、街道办事处”。按照意见稿的规定,各地的住建局将不会成为项目的直接监管主体。

 

D

意见稿将有关复建安置资金监管账户或保函的政府监管方由“三旧”改造主管部门也直接明确为自然资源主管部门。

 

03

扩大政府信息公开范围

 

意见稿提出“各地自然资源主管部门按照规定,将‘三旧’改造标图入库、项目确认、规划计划编制、改造方案及用地审批、签订监管协议、土地供应等信息纳入政府信息公开范围”。

 

相对于原3号文的规定,在公开范围上增加了项目确认、监管协议等内容,政府信息透明度进一步提高。

 

04

删除了“三旧”改造的司法裁决内容

 

关于“三旧”改造项目中的“钉子户”如何解决,原3号文提出农村集体土地及国有土地及其上盖物业的受让人、承租人、抵押权人对补偿标准存在争议的,由合同约定双方自行协商或采取民事诉讼途径解决;对农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案(含搬迁补偿安置内容),则根据不同情形可以依据或参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理。

 

意见稿全部删除了完善“三旧”改造司法裁决途径的内容。我们理解,一方面即使该部分内容被删除,“三旧”改造项目争议解决仍可参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》等规定处理。另一方面,71号文已经在原3号文的基础上进一步提出了“调解+行政裁决(含救济)+司法强制执行”的旧改拆迁纠纷解决机制;该机制不仅可适用于各类旧改项目,且明确了如原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见的,原权利主体(包括个人)均可申请政府裁决,并结合《物权法》对申请政府裁决的前提条件作出了非常明确的规定,相比原3号文的规定,71号文提出的争议解决机制更具实用性。

 

鉴此,该部分内容的删减实际上对“三旧”改造项目争议解决的影响并不大。

 

三、总结

 

实际上,意见稿的修订内容对广东省现有“三旧”改造政策规定的改动并不多。某种意义上,该意见稿可以说是一部“守成之作”,主要任务不在于开疆拓土,而在于巩固和协调已有的政策内容,减少政策内部“打架”的情况。

 

但从意见稿的部分微调之中,也略能看出广东“三旧”改造项目的总方针正逐步从“求快”转变为“稳中求胜”,将来将会更加注重项目实施的规范性、追求项目建设的品质性。

 

以下为意见稿和原3号文全文

 

 

 

1

意见稿全文

关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见

(修订征求意见稿)

为贯彻落实省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)、《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号)以及《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)等文件精神,进一步优化“三旧”改造政策,加快盘活利用各类低效城镇建设用地,现提出以下实施意见。

一、加强国土空间规划计划统筹

(一)统筹存量与增量。各地应统筹安排新增与存量用地,将“三旧”改造作为市、县、镇级国土空间总体规划重要内容,优化调整土地利用结构和布局,补齐配套基础设施和公共服务设施短板,改善提升城市空间品质。根据成片改造需要,可合理划定“三旧”改造单元,编制改造单元范围内的国土空间详细规划。“三旧”改造应当以国土空间规划为基本依据,以国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据

(二)合理编制专项规划和年度实施计划。地级以上市、县(市、区)自然资源主管部门可以根据实际需要,组织编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划,报本级人民政府同意

二、明确“三旧”改造申请条件

(三)合理确定项目改造主体。对于无合法征地手续或手续不完善,实际已实施征地(2009年12月31日前已签订征地协议)的历史用地,按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理(处罚)并完善征收手续后,以土地权利人作为改造主体;签订征地协议后发生转让行为的,可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)并完善征收手续后,以受让人作为改造主体。农村集体经济组织与其他个人或单位签订集体建设用地使用权出让、出租合同,将土地流转给其他个人或单位使用的,以原农村集体经济组织为改造主体;经农村集体经济组织表决同意,且土地流转期限符合相关法律、法规、规章要求的,在土地流转期限内可由农村集体建设用地的受让人、承租人作为改造主体。农村集体经济组织使用的国有建设用地也可参照上述规定,以原农村集体经济组织或承租人为改造主体。对于成片连片改造项目,改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式,将房地产的相关权益转移到单一主体后,可由该主体申请实施改造,在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证,由自然资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同。但连片改造涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的,必须按照国有资产处置程序办理

(四)规范编制改造方案。依据国土空间详细规划或“三旧”改造单元规划实施的全面改造项目,县级以上自然资源主管部门组织编制改造方案,明确改造地块基本情况、改造意愿及补偿安置情况、改造主体及拟改造情况、需办理的规划用地手续、资金筹措、开发时序、实施监管等内容,报本级人民政府批准后实施。对于原有上盖物年代较新、质量较好的,在确保建筑物使用安全的前提下,允许继续保留使用,并通过改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等方式实施改造。微改造、混合改造项目可结合实际合理简化改造方案有关内容,或将相关内容纳入其他方案中

三、规范“三旧”改造用地审批

(五)合理划分“三旧”改造审批权限。涉及将旧村庄集体建设用地转为国有建设用地的,土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。涉及完善土地征收手续的,按照用地行为发生时间分类处理

1.用地行为发生在1986年12月31日之前的集体建设用地,因改造需要必须征收为国有建设用地的,参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地方式办理。

2.用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的,依照1988年修订的土地管理法的相关规定,落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续,报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

3.用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的,依照1998年修订的土地管理法的相关规定,落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续,报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

农村集体土地完善建设用地手续后保留集体土地性质,或国有土地完善建设用地手续的,按照规定权限报所在的地级以上市人民政府审批

(六)加快完善历史用地手续。对纳入“三旧”改造范围,符合国土空间规划、没有合法手续且已实际使用的建设用地,上盖物基底面积达到改造项目总面积30%以上,或上盖物占地比例虽不足30%,但符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件,并且拟采取拆除重建、加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式改造的,可按照现状地类完善建设用地手续。

(七)规范土地征收手续办理。国土空间规划确定的城镇开发边界内的“三旧”改造项目涉及办理集体土地完善征收审批、旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批或边角地、夹心地、插花地(以下称“三地”)及纳入改造项目进行整体利用的其他用地办理征收审批,可不编制土地征收成片开发方案。对于符合农用地转用、土地征收正常办理条件的新增建设用地,仍按照现行法律法规及政策规定进行相关报批。严禁通过违规纳入“三旧”改造标图入库的方式,规避正常的征地审批程序。

(八)规范“三地”及其他用地报批方式。“三旧”改造涉及“三地”以及其他用地办理农用地转用或土地征收手续的,由各地纳入批次用地依法依规报批。属于需要国务院批准的10个城市中心城区范围的农用地转用,可依法纳入城市批次用地报国务院审批。涉及的新增用地计划指标由各地在省下达的计划指标内安排,优先使用省下达的完成年度改造计划的奖励指标。涉及土地征收的,经农村集体经济组织表决同意,可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。

四、规范“三旧”改造供地

(九)合理确定协议出让供地范围。涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让。以协议方式出让的,必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序,根据市场价格,综合确定出让底价。2017年3月14日之前已批准改造方案的项目,可继续按照粤府〔2016〕96号文印发之前的政策办理供地手续。具体实施办法由各地级以上市人民政府依据相关规定制定。

(十)明确旧村庄改造的供地方式。鼓励农村集体经济组织通过“三旧”改造政策完善相关用地手续后,采用自行改造、与有关单位合作改造或由政府组织实施改造等多种方式实施改造。其中,自行改造或者合作改造的,可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方;由政府组织改造的,在办理报批手续前需经农村集体经济组织表决同意,并明确具体补偿安置途径;在确定开发建设条件的前提下,政府可通过招标等公开方式出让土地,由中标人或竞得人实施拆迁工作。改造过程中需要调整上述改造方式的,应经农村集体经济组织表决同意,并报经原批准机关同意,有关调整情况应当及时在“三旧”改造项目监管系统中备案。

(十一)加大对产业类改造项目支持力度。纳入“三旧”改造范围,具有合法用地手续的工业用地,改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的,经市县人民政府批准,可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后,经市、县人民政府批准,可按新用途办理用地手续;若项目无法继续经营,原用地单位可按原用途保留使用土地。鼓励各地制定产业类改造项目专项支持措施,促进实体经济发展。

(十二)合理分配土地增值收益。根据粤府〔2009〕78号文等相关规定,“三旧”用地由政府依法收回或征收后通过招标拍卖挂牌方式出让的,所得出让收益可按规定用于补偿原土地权利人,并可采取物业返还等其他方式兑现补偿。拟入库地块按照上盖物占地面积及30%比例返算可入库面积的剩余部分,可由政府完善相关手续后依法纳入土地储备,并对原土地权利人给予合理补偿。各地可结合实际制定完善增值收益分配机制的相关优惠政策,鼓励原土地权利人和市场主体积极参与。

(十三)规范公益性用地移交。在旧城镇、旧厂房改造中,涉及向政府无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设用地(含红线退缩用地)的改造项目,原权利人应当在签订土地使用权出让合同之前完成公益性用地移交工作,并负责对移交范围内原有建筑物、构筑物及其附属设施进行拆除,未按规定移交的,不予办理供地手续。移交的公益性用地应为国有建设用地,移交人不需为移交的公益性用地补缴土地出让金。在旧城镇、旧厂房全面改造中,将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目均需移交公益性用地,需移交公益性用地的改造项目类型、具体比例由自然资源主管部门牵头研究确定;自然资源主管部门在组织编制或修编详细规划中予以落实。对于改造地块所在的详细规划或单元规划未提出预留公益性用地要求,或改造地块面积较小,无法提供有效的公益性用地等情形,可按公益性用地用途评估后,补缴与应移交用地等价的土地价款,或通过无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建筑面积,根据其占项目总建筑面积的比例折抵应移交的用地面积;涉及将城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建成后无偿移交政府的改造项目,应当在签订土地使用权出让合同时明确优先完成公益性项目建设并无偿移交政府,由开发项目主体按照工程建设项目的有关规定办理手续并实施建设。具体实施办法由各地级以上市人民政府制定。

五、加强“三旧”改造实施监管

(十四)落实“三旧”改造项目备案制度。“三旧”改造项目涉及的改造方案、实施监管协议、改造实施情况等,应当在相关法律文书或证明文件作出之日起10个工作日内通过省“三旧”改造项目监管系统进行备案。用地批文应当在批准后10个工作日内通过省土地管理与决策支持系统在线上报归档。

(十五)完善监管协议制度。涉及签订土地出让合同的改造项目,地级以上市、县(市、区)人民政府或其委托的自然资源主管部门、镇人民政府、街道办事处应当与改造主体签订项目监管协议。鼓励其他改造项目根据需要签订监管协议。有条件的地市,可建立“三旧”改造资金监管制度,在签订土地使用权出让合同前,由改造主体到项目约定的银行设立改造专项资金监管账户,足额存入复建安置资金,监管账户内资金由改造主体、自然资源主管部门和监管账户开户银行三者共同监管,确保专款专用;也可以在签订土地使用权出让合同之前由改造主体向自然资源主管部门提供专项监管保证资金的银行保函,银行保函应为不可撤销、无条件的见索即付保函,由自然资源主管部门监管。为落实共同监管责任,在尊重改造主体意愿的前提下,将落实监管协议约定内容作为改造项目签订土地使用权出让合同以及办理建设工程规划许可证、房屋预售许可证等行政审批手续的依据。

(十六)加强“三旧”改造信息公开。各地自然资源主管部门按照规定,将“三旧”改造标图入库、项目确认、规划计划编制、改造方案及用地审批、签订监管协议、土地供应等信息纳入政府信息公开范围。“三旧”用地或改造方案经有权机关批准后,应当按规定发布公告。其中,涉及土地征收的“三旧”用地,市县人民政府应当在批复文件作出之日起10个工作日内主动公开。

(十七)开展年度考核。从各地“三旧”改造年度任务完成情况对各县(市、区)进行考核,根据考核结果按照规定奖励新增建设用地指标。

本意见印发之日起施行,有效期5年。以前规定与本意见不一致的,按本意见执行。

 

 

 

2

原3号文全文

关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见

  为贯彻落实省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)、《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号)以及国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号)等文件精神,进一步优化“三旧”改造政策,加快盘活利用各类低效城镇建设用地,现提出以下实施意见。

  一、调整完善“三旧”改造地块数据库

  (一)准确把握“三旧”改造标图建库标准。基层“三旧”改造主管部门应对拟入库地块是否符合以下入库标准进行认真审核:

  1.纳入“三旧”改造地块数据库的地块应当以宗地为基本单元。在旧村庄和旧城镇改造中,宗地数量多且面积小的,可以将相邻多个宗地作为整体入库。对无合法用地手续的地块,按照历史用地协议约定的用地范围、规划功能单元、道路、河流及产权边界等因素合理确定入库地块范围。

  2.严格把握用地时间范围及上盖物占地比例。2009年12月31日前已建设使用,地块上盖物基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上,符合土地利用总体规划,经第二次全国土地调查(以下简称“二调”)和最新的土地利用现状图认定为建设用地,布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地,可按规定纳入“三旧”改造范围。已认定为闲置土地的,不得申请纳入改造范围。上盖物基底面积占入库地块面积比例不足30%的,经原土地权利人自愿申请,可按照2009年12月31日前上盖物占地面积确定可纳入标图建库的用地面积。

  3.特殊情形处理。上盖物占地比例符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件,可不受30%比例限制。属于生态修复类改造项目,规划用途为非建设用地的,如能提供相关主管部门出具的项目属于生态修复类型的证明材料,可按规定纳入标图建库范围。“二调”认定为非建设用地,但实地在2009年12月31日前已经建设使用且符合上盖物占地比例要求的,可按规定纳入标图建库范围。

  (二)实行标图建库报备制度。各地级以上市只需按年度(每年12月底前)将本行政区域调整完善后的“三旧”改造地块数据库一次性报送省国土资源技术中心备案。对于拟增补入库的地块,由地级以上市“三旧”改造主管部门依据本意见及相关规定对其是否符合入库标准进行实质性审查,审查通过后即可开展改造项目的认定、改造方案及用地报批等工作;省国土资源技术中心仅负责对其报备的格式内容是否规范齐备进行技术性审查,审查通过的即予以备案;对于拟删减的地块,需由相关地级以上市举证说明拟删减原因,确有正当合理理由的(如规划修改导致近期无法实施改造,改造地块原土地权利人明确表示不同意实施改造等),可以进行删减,但已按“三旧”政策完善用地手续,享受“三旧”改造相关政策优惠,或已计入往年改造成效的地块不得删减。对上述内容审查通过的,由省国土资源技术中心出具备案函,并向社会公开备案结果。各地市可根据本地实际,参照省以往的做法,对数据库调整频次、程序、审查要求等予以规范。

  (三)同步办理土地征收和标图建库手续。“三旧”改造涉及土地征收审批权限已由省人民政府委托地级以上市人民政府行使。符合标图建库条件,改造条件成熟、改造需求迫切的地块,特别是贫困村改造用地,可由县级“三旧”改造主管部门将土地征收报批材料(需经同级人民政府审核同意)、纳入标图建库申请材料连同相关说明(包括项目性质、改造条件及同步办理土地征收和标图建库手续必要性等),上报地级以上市“三旧”改造主管部门审查,经其同意纳入标图建库范围的,方可按程序报地级以上市人民政府办理土地征收手续。对于符合农用地转用、土地征收正常办理条件的新增建设用地,仍按照现行法律法规及政策规定进行相关报批。严禁通过违规纳入“三旧”改造标图建库的方式,规避正常的征地审批程序。

  二、加强土地规划保障

  (四)统筹存量与增量。各地应统筹安排新增与存量用地,在土地利用总体规划数据库中增加“三旧”改造图层,与省“三旧”改造地块数据库保持一致,将具备改造条件、近期可能实施改造的“三旧”用地全部纳入规划范围,充分保障建设用地规模。“三旧”用地的规划审核参照新增建设用地的规划审核标准执行。

  (五)明确土地利用总体规划修改程序。对于 连片改造中不符合土地利用总体规划,原则上单块面积不超过3亩、累计面积不超过项目主体地块面积10%的边角地、夹心地、插花地等零星土地,在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下,可凭“三旧”项目确认文件、城乡规划部门出具的相关零星土地无法单独出具规划设计条件或难以独立开发的函件申请修改土地利用总体规划,按照《广东省土地利用总体规划修改管理规定》(粤国土资规划发〔2013〕23号)等确定的程序报批,并提供该文件第八条第(一)、(二)、(三)、(五)、(八)项等材料,以及对拟修改规划的用地面积及比例、项目主体地块已经纳入“三旧”改造地块数据库、“三旧”改造专项规划、年度实施计划及其与城市(镇)总体规划、控制性详细规划的符合性等情况作出的补充说明。

  三、明确“三旧”改造申请条件

  (六)合理确定项目改造主体。对于无合法征地手续或手续不完善,实际已实施征地(2009年12月31日前已签订征地协议)的历史用地,按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理(处罚)并完善征收手续后,以土地权利人作为改造主体;签订征地协议后发生转让行为的,可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)并完善征收手续后,以受让人作为改造主体。农村集体经济组织与其他个人或单位签订集体建设用地使用权出让、出租合同,将土地流转给其他个人或单位使用的,以原农村集体经济组织为改造主体;经农村集体经济组织表决同意,且土地流转期限符合相关法律、法规、规章要求的,在土地流转期限内可由农村集体建设用地的受让人、承租人作为改造主体。农村集体经济组织使用的国有建设用地也可参照上述规定,以原农村集体经济组织或承租人为改造主体。对于成片连片改造项目,改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式,将房地产的相关权益转移到单一主体后,可由该主体申请实施改造,在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证,由国土资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同。但连片改造涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的,必须按照国有资产处置程序办理。

  (七)明确实施改造的具体标准。依据“三旧”改造专项规划、控制性详细规划或“三旧”改造单元规划,改造主体负责编制项目改造方案,确定改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、需办理的用地手续等内容,报有批准权的市、县人民政府批准。改造方案必须具备实质性改造内容,明确对上盖物的具体处置措施,具体改造标准由省国土资源厅统一规定。实质性改造以拆除重建为主,对于原有上盖物年代较新、质量较好的,允许继续保留使用,并通过改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等方式实施改造。

  四、加快“三旧”用地审批

  (八)合理划分“三旧”改造审批权限。涉及将旧村庄集体建设用地转为国有建设用地的,改造方案报所在的市、县级人民政府审批,土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。涉及完善土地征收手续的,按照用地行为发生时间分类处理:

  1.用地行为发生在1986年12月31日之前的集体建设用地,因改造需要必须征收为国有建设用地的,参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地方式办理。

  2.用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的,依照1988年修订的土地管理法的相关规定,落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续,其中改造方案由地级以上市人民政府审批,完善土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

  3.用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的,依照1998年修订的土地管理法的相关规定,落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续,其中,改造方案由地级以上市人民政府审批,完善土地征收手续报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。

  农村集体土地完善建设用地手续后保留集体土地性质,或国有土地完善建设用地手续的,按照规定权限报所在的地级以上市人民政府审批,并同步审批改造方案。

  (九)加快完善历史用地手续。对纳入“三旧”改造范围,符合土地利用总体规划和城乡规划、没有合法手续且已实际使用的建设用地,上盖物基底面积达到改造项目总面积30%以上,或上盖物占地比例虽不足30%,但符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件,并且拟采取拆除重建、加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式改造的,可按照现状地类完善建设用地手续。具体实施办法由省国土资源厅制定。

  (十)规范“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地(以下称“三地”)报批方式。“三旧”改造涉及“三地”办理农用地转用或土地征收手续的,由各地纳入批次用地依法报批,或与主体地块一并组卷上报。属于需要国务院批准的10个城市中心城区范围的农用地转用,可依法纳入城市批次用地报国务院审批。涉及的新增用地计划指标由各地在省下达的计划指标内安排,优先使用省下达的完成年度改造计划的奖励指标。涉及土地征收的,经农村集体经济组织表决同意,可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。“三旧”改造涉及“三地”面积大于3亩,或累计面积超过项目主体地块面积(不含“三地”面积)10%,且原则上不超过20%,符合土地利用总体规划和城乡规划的,可将其农用地转用和土地征收报批材料,连同由市、县人民政府对申报地块的相关说明(包括是否符合“三地”定义、图形特征、单块面积、累计面积占改造项目主体地块用地面积比例、是否可以单独出具规划要点、是否符合相关规划、纳入改造范围的必要性、社会经济预期效益等)一并报地级以上市人民政府根据个案处理原则进行审批。超标“三地”属于国有建设用地,且主体地块的改造方案已经有权机关批准的,地级以上市人民政府也可根据个案处理原则进行审批。

  五、规范“三旧”改造供地

  (十一)合理确定协议出让供地范围。涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让。以协议方式出让的,必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序,根据市场价格综合确定出让底价。2017年3月14日之前已批准改造方案的项目,可继续按照粤府〔2016〕96号文印发之前的政策办理供地手续。具体实施办法由各地级以上市人民政府依据相关规定制定。

  (十二)明确旧村庄改造的供地方式。鼓励农村集体经济组织通过“三旧”改造政策完善相关用地手续后,采用自行改造、与有关单位合作改造或由政府组织实施改造等多种方式实施改造。其中,自行改造或者合作改造的,可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方;由政府组织改造的,在办理报批手续前需经农村集体经济组织表决同意,并明确具体补偿安置途径。在确定开发建设条件的前提下,政府可通过招标等公开方式出让土地,由中标人或竞得人实施拆迁工作。改造过程中需要调整上述改造方式的,应经农村集体经济组织表决同意,并报经原批准机关同意,有关调整情况应当及时在“三旧”改造项目监管系统中备案。

  (十三)加大对产业类改造项目支持力度。纳入“三旧”改造范围,具有合法用地手续的工业用地,改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的,经市县人民政府批准,可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后,经市县人民政府批准,可按新用途办理用地手续;若项目无法继续经营,原用地单位可按原用途保留使用土地。鼓励各地制定产业类改造项目专项支持措施,促进实体经济发展。

  (十四)合理分配土地增值收益。根据粤府〔2009〕78号文等相关规定,“三旧”用地由政府依法收回或征收后通过招标拍卖挂牌方式出让的,所得出让收益可按规定用于补偿原土地权利人,并可采取物业返还等其他方式兑现补偿。拟入库地块按照上盖物占地面积及30%比例返算可入库面积的剩余部分,可由政府完善相关手续后依法纳入土地储备,并对原土地权利人给予合理补偿。各地可结合实际制定完善增值收益分配机制的相关优惠政策,鼓励原土地权利人和市场主体积极参与。

  (十五)规范公益性用地移交。在旧城镇、旧厂房改造中,涉及向政府无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设用地(含红线退缩用地)的改造项目,原权利人应当在签订土地使用权出让合同之前完成公益性用地移交工作,并负责对移交范围内原有建筑物、构筑物及其附属设施进行拆除,未按规定移交的,不予办理供地手续。移交的公益性用地应为国有建设用地,移交人不需为移交的公益性用地补缴土地出让金。在旧城镇、旧厂房改造中,将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目均需移交公益性用地,需移交公益性用地的改造项目类型、具体比例由“三旧”改造主管部门牵头研究确定;城乡规划主管部门在组织编制或修编控制性详细规划中予以落实。对于改造地块所在的控制性详细规划或单元规划未提出预留公益性用地要求,或改造地块面积较小,无法提供有效的公益性用地等情形,可按公益性用地用途评估后,补缴与应移交用地等价的土地价款,或通过无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建筑面积,根据其占项目总建筑面积的比例折抵应移交的用地面积;涉及将城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建成后无偿移交政府的改造项目,应当在签订土地使用权出让合同时明确优先完成公益性项目建设并无偿移交政府,由开发项目主体按照工程建设项目的有关规定办理手续并实施建设。具体实施办法由各地级以上市人民政府制定。

  六、加强“三旧”改造实施监管

  (十六)落实“三旧”改造项目备案制度。“三旧”改造项目涉及的改造方案及用地批文、土地供应结果、实施监管协议、改造实施情况等,应当在相关法律文书或证明文件作出之日起30日内通过省“三旧”改造项目监管系统进行备案。由市县级人民政府批准的“三旧”用地,未经系统备案的,依照有关规定处理。

  (十七)完善监管协议制度。除了由政府组织实施的改造项目外,其他项目均应当在改造方案正式获批之日起的三个月内,由“三旧”改造主管部门(或县级人民政府、镇人民政府、街道办事处)与改造主体签订监管协议。监管协议重点对改造项目按照经批准的改造方案及相关规划要求实施改造,无偿移交公益性用地,履行改造范围内配套建设义务,落实对改造范围内原土地权利人的补偿安置义务,实现改造项目的综合效益等方面进行监管。有条件的地市,可建立“三旧”改造资金监管制度,在签订土地使用权出让合同前,由改造主体到项目约定的银行设立改造专项资金监管账户,足额存入复建安置资金,监管账户内资金由改造主体、“三旧”改造主管部门和监管账户开户银行三者共同监管,确保专款专用;也可以在签订土地使用权出让合同之前由改造主体向“三旧”改造主管部门提供专项监管保证资金的银行保函,银行保函应为不可撤销、无条件的见索即付保函,由“三旧”改造主管部门监管。为落实共同监管责任,在尊重改造主体意愿的前提下,将落实监管协议约定内容作为改造项目签订土地使用权出让合同以及办理建设工程规划许可证、房屋预售许可证等行政审批手续的依据。

  (十八)加强“三旧”改造信息公开。省国土资源厅根据省的工作部署将已入库地块的图斑编号、用地面积、坐落位置等信息纳入政府信息主动公开范围,在门户网站上予以公开,接受公众查询和社会监督。各地“三旧”改造主管部门参照省国土资源厅的做法,在门户网站上公开本行政区域内“三旧”改造地块信息。“三旧”用地或改造方案经有权机关批准后,应当按规定发布公告。其中,涉及土地征收的“三旧”用地,市县人民政府应当在批复文件作出之日起10个工作日内发布公告并进行公证,保留相关证据,公告应当载明批准机关、批准文号、批准时间、批准内容、公告的有效期限以及行政复议、行政诉讼等权利事项。

  (十九)完善“三旧”改造司法裁决途径。在旧村庄改造中,因实施改造对改造范围内农村集体土地及国有土地及其上盖物业的受让人、承租人、抵押权人的正当权益造成影响的,依照其与农村集体经济组织或国有土地及其上盖物业的所有权人签订的出让、出租、抵押合同的约定进行补偿,对补偿标准存在争议的,由合同约定双方自行协商或采取民事诉讼途径解决。

  农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案(含搬迁补偿安置内容),按照以下情形分类处理:

  1.改造过程涉及征收集体土地,利害关系人对补偿标准有异议的,依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向批准征收土地的人民政府申请裁决。对于违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的,按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。

  2.改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的,县级以上地方人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定执行。

  人民法院裁定准予执行的,可由提出申请的市、县人民政府负责执行。

  (二十)完善年度考核办法。从各地“三旧”改造年度改造计划完成情况、节约集约用地情况等方面选取多项考核指标,合理确定各指标权重值,形成考核指标体系,综合考评各地“三旧”改造工作情况,考核结果作为土地利用计划指标分配及其他相关奖惩措施的依据。自2018年起,年度改造计划的实施和考核期限与自然年度保持一致。

  本意见印发之日起施行,有效期5年。以前规定与本意见不一致的,按本意见执行。

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