本文首发于《律商联讯》，经授权转载。
作者：周晗烁、王晓赟、张冲、刘昕玥
编者按
国家药监局于2025年2月9日发布了《出口药品生产监督管理规定（征求意见稿）》（下称“2025年2月版征求意见稿”或“新版征求意见稿”），距2024年8月首版征求意见稿（下称“2024年8月版”）仅半年之隔。监管层通过两次征求意见稿的快速迭代，释放出提升自身硬实力，对齐国际标准，参与全球竞争的明确信号，护航中国药企参与全球竞争，促进中国GMP体系与境外药品监管体系的对接。
本文拟结合2025年2月版征求意见稿，梳理两次征求意见稿的核心变化，就新规前后对生产企业药品出口可能造成的潜在影响和建议，浅议一二。
一
两版征求意见稿的核心变化
1. 加强出口药品生产监管+促进药品出口贸易
不同于2024年8月版征求意见稿将监管重点聚焦“加强出口药品生产监督管理”，本次2025年2月版征求意见稿在第一条“制定目标”中新增了“促进药品出口贸易”，监管思路从单一的“质量安全管控”扩展为“质量与贸易并重”。
根据中国服务贸易指南网相关文章[1]，2024年中国医药产品出口额1079.6亿美元，同比增长5.9%。中国医药产品出口结构也在持续优化，原料药占医药产品出口总额约40%，西药制剂、一次性耗材、诊断设备这三类产品的出口额同比净增占医药产品出口总体增量的60%。多款国产生物类似药和创新药在海外市场取得积极进展，且海外上市创新药销售额创新高。不仅中国药企的多款创新药在欧美获批，中国创新药license-out（海外授权）交易也十分活跃。
因此，在质量安全管控基础上，支持促进中国药企出海，“生产留本土、销售全球化”，顺应了整体战略布局。
2. 中药配方颗粒纳入适用范围
新版征求意见稿将《出口药品生产监督管理规定》的适用范围扩大了，在原“药品制剂、原料药”基础上增加了“中药配方颗粒”。
根据国家药监局的定义，中药配方颗粒是由单味中药饮片经水提、分离、浓缩、干燥、制粒而成的颗粒，在中医药理论指导下按照中医临床处方调配后，供患者冲服使用。[2]在我国，中药配方颗粒的质量监管纳入中药饮片管理范畴；生产中药配方颗粒的企业将履行药品全生命周期的主体责任和相关义务，应取得《药品生产许可证》，并同时具有中药饮片和颗粒剂生产范围；国内仅可在医疗机构内销售。
当新版征求意见稿按现有规定颁布实施后，“中药配方颗粒”类产品的出口生产也需遵守其规定，包括严格按照药品GMP组织生产；处方、生产工艺、质量标准、包装和标签应当符合进口国（地区）要求；加强生产管理，开展共线风险评估，避免产生混淆、差错、污染或者交叉污染，等等。并且，企业在申请药品出口销售证明时，对于中药配方颗粒，省药监还可要求查验近五年的GMP检查信息（五年同原料药。无菌药品制剂要求查一年、其他药品制剂查三年）。
中药行业的国外市场发展空间较大。2024年我国中药类产品的出口额仅占医药类产品整体出口总额约5%，其中占比近半的还是竞争激烈利润较低的植物提取物，价格更有保证的中成药、保健品和饮片等仍有很大拓展空间。[3]我国中药类产品出口欧美国家的多以膳食补充剂、食品添加剂形式，东亚及东南亚等则是我国中药产品出口的主要地区。我国在中药出海方面虽大有可为，但在国际市场也面临着日本汉方药、印度阿育吠陀医学等的激烈竞争，尤其是在标准化和质量体系、科学研究与临床验证与国际接轨更早的日本汉方药。
本次新版征求意见稿将“中药配方颗粒”纳入药品出口生产监管，通过建立标准化链条规范处方生产出口流程，强化中药配方颗粒的生产和质量追溯，更好地服务于中医药国际化战略。与《中医药振兴发展重大工程实施方案》形成政策协同，有助于我国中药产业规范化管理和中医药文化的输出，以逐步提升我国中药产品在国外市场的认可度。
3. 药品受托生产要求更明晰
相较于2024年8月版征求意见稿，2025年2月版征求意见稿中明确指出：
（1）不得转委托：新版征求意见稿第十五条，接受委托的出口药品生产企业不得将委托生产的出口药品再次委托第三方生产。
（2）高风险品类产品禁止受托生产：血液制品、医疗用毒性药品、药品类易制毒化学品、含药品类易制毒化学品复方制剂禁止受托生产。
这与《国家药监局关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作的公告》对于血液制品等特殊高风险药品不得委托生产的要求保持了一致。
（3）全程可追溯和电子档案要求：即便进口国不发放药品上市许可证明、或者上市许可证明和药品包装标签可以不包含药品生产企业信息的，委托方仍应当确保上市药品的全程可追溯。
并且，出口药品的生产企业，应当以品种为单位建立出口药品电子档案，不管是自己生产出口药品还是受托生产出口药品，都要建立档案，动态更新生产、检验、流通全流程信息，确保追溯链条完整。通过电子档案可以实现从原料到成品的全程监控，提升质量管控能力。
4. 其他
（1）优化出口证明文件的申请管理：相较于2024年8月版征求意见稿，2025年2月版征求意见稿在出口证明申请管理方面有优化，兼顾了安全和效率。比如说，出口证明文件的有效期为三年，在有效期届满前六个月内可以重新申请（2024年8月版征求意见稿为提前三个月）。同时，申请人也可根据进口国的相关要求，提前申请新出口证明类文件，或申请有效期少于三年的出口证明类文件。
（2）强化省级药监部门的监督检查职权：根据2025年2月版征求意见稿新增的未通过境外机构检查的情形，当生产商报告其未通过进口国药品监督管理机构检查的，省级药品监督管理部门应当组织研判，必要时开展现场检查，同时关注境内已上市产品相关风险。
根据2025年2月版征求意见稿，省级药监部门将出口药品纳入监督检查范围，明确省药监将每五年内对辖区内出口药品生产企业进行全覆盖检查；并且根据风险原则，可以增加检查频次或者抽检。监督检查重点为质量管理体系符合性、产品质量风险、以及是否按照符合进口国（地区）要求的处方、生产工艺、质量标准、包装标签等组织生产，必要时检查重点还可延伸至出口前的流通渠道、储存运输情况以及原料药的关键步骤中间体的生产情况。[4]
二
新规出台后对药品出口的合规挑战及建议
在本新版征求意见稿正式颁布并生效之前，除了特殊管制品类（麻醉药品、精神药品、疫苗及我国禁止出口的少数品类）之外的普通药品出口，在《药品管理法》《生物安全法》《对外贸易法》等原则性规定的基础上，目前通常按照《药品出口销售证明管理规定》（国药监药管[2018]43号）[5]，办理药品出口销售证明。如涉及原料药出口欧盟市场的，则通常按照《关于出口欧盟原料药证明文件有关事项的通知》，申请出口销售证明。
待新版征求意见稿颁布生效后，中国药品出口及国内药品生产监管将迎来生产质量安全监管新范式，境内外联动协作更完善，对生产企业的合规要求提升。为此，我们梳理了几项核心变化以供出口药企参考：
1. 需同时符合中国药品GMP要求
根据2025年2月版征求意见稿第四条、第六条、第十一条、第二十三条和第三十二条、第三十九条等规定，委托方和药品生产企业应落实中国和进口国/地区的药品管理法律法规及药品GMP的各项质量责任，履行药品质量保证义务。出口药品应当严格按照药品GMP组织生产。省级药监部门将结合定期检查和动态检查，对出口药品的生产范围、车间、生产线或者品种开展药品生产质量管理规范（简称药品GMP）符合性检查；应当重点关注企业的质量管理体系符合性、产品质量风险。就出口证明类文件的办理，省级药监部门应当结合药品GMP检查、日常监管情况进行审核；如果认为不能充分证明药品GMP合规性的，省级药监部门应当依据相关规定开展药品GMP符合性检查。
目前现行有效的《药品出口销售证明管理规定》虽也原则性提及了“按照药品生产质量管理规范”“依需要可开展现场检查，不符合药品生产质量管理规范要求的，不予出具《药品出口销售证明》”。但在实操中，监管部门对于生产出口药品中国GMP符合性检查往往不做强制性要求，在出口申请时多以纸面文件审查为主，企业提交资料经主管药监部门审核。如相关纸面资料能够充分证明药品生产质量管理合规性的，企业通常即可获得药品出口销售证明。
综上，新规颁布后，出口企业将面临中国和目标市场的双重GMP合规要求。除了需符合出口国/地区的监管规定之外，还被明确要求同时遵守中国GMP，并且中国省级药监部门将定期和动态开展GMP检查，对相应期限内的检查信息符合要求的才出具出口证明类文件。
过往生产企业侧重进口国/地区的监管要求，更关注如何通过国际认证（如欧盟GMP、WHO预认证等）来满足目标市场要求，而对中国GMP要求的符合性并没那么重视，尤其在面对监管比中国宽松的市场时。新规颁布之后，部分生产企业在药品生产品控时“内外有别”“就低不就高”的双轨制处理恐难为继。
当然，如果已经获得了世界卫生组织药品GMP预认证，生产企业可申请豁免中国GMP检查，但仍需满足中国GMP合规要求。因此，现阶段建议企业提前查漏补缺，视情况根据新版征求意见稿的要求准备双重GMP合规体制建设和实施所需的人财物。
2. 委托方的MAH身份要求
2025年2月版征求意见稿第十条、第十一条和第十五条要求：委托方须为进口国上市许可的持有者或申请者（MAH）；受托生产企业应当与委托方直接签订委托生产合同和质量协议，且不得将受委托生产的出口药品再次委托第三方生产。
而在目前市场操作中，委托方除了MAH，更经常是贸易商、代理商等中间商，通过多层甚至多国转包后，再委托中国药企生产。新规颁布后，要求委托方是MAH，受托生产企业应与委托方直接签订委托生产合同和质量协议，且不得转包。新规对于委托方的强制性要求，一方面有助于中国生产企业提升利润，以避免重重转包的中间商分利，但另一方面也可能会导致海外资源有限和谈判能力不足的中小生产企业失去来自中间商订单。
对于出口占比较大的中小生产企业而言，可提前考虑应对举措。一方面加强与境外MAH直接合作的可行性，提升海外业务拓展能力，避免过度依赖中间商模式。另一方面，更关键的是实质性系统性地提升生产与质量管理体系和能力。
即使对于某些特殊目标市场，即便进口国/地区不发放药品上市许可证明、或者上市许可证明和药品包装标签可以不包含药品生产企业信息的，委托方也应当采取有效措施，确保上市销售的药品出现质量问题时能够回溯具体批次药品的实际生产企业。出口药品生产企业应当要求委托方提供相关措施的书面说明，并将委托方的书面说明纳入出口药品档案。总体而言，新规下对于出口药品生产企业的产品质量体系、保证措施、质控和产品回溯提出了更高合规要求。
3. 出口药品生产企业的受托方责任
在过往多层转包、贴牌的业务中，举例来说，委托方A（甲国MAH）→委托方B（甲国贸易商）→委托方C（乙国总包商）→受托生产商D（中国工厂）的复杂链条中，不可避免地会发生质量责任追溯困难。新规颁布后，要求受托生产企业与委托方直接签订委托生产合同和质量协议且生产不可转委托的前提下，出口药品生产企业作为直接受托生产人，药品产品责任链条更清晰，监管也会更容易。同时，2025年2月版征求意见稿第三条明确提出“出口药品生产企业承担出口药品的质量安全主体责任”。
相比现行《药品出口销售证明管理规定》（国药监药管[2018]43号）第十条“出口药品上市许可持有人、药品生产企业应当保证所出口的产品符合进口国的各项法律要求，并承担相应法律责任”规定，新版征求意见稿在监管部门追责的责任主体里删掉了“出口药品上市许可人”。当然，这并非豁免了委托方需承担的药品质量安全责任。只是在跨境委托生产模式下，委托方往往是境外注册的企业，国内药监部门的监管往往心有余而力不足，委托方的药品质量安全责任由药品进口国（地区）的监管部门直接监管更为便利。在此情况下，针对在中国进行的药品生产活动这一环节本身，更重要的是压实境内受托方的生产质量责任。
因此，在新版征求意见稿的第九条、第十一条和第十二条都对境内受托药品生产企业进行了责任压实：一则要求出口药品生产企业应当承担出口药品的质量安全主体责任，并承担在中国境内的储存、运输过程的质量管理责任；二则要求境内受托方落实中国和进口国（地区）药品管理法律法规及药品GMP的各项质量责任；三则确认进口国（地区）的相关法律法规，严格对委托方所提供文件的真实性、合规性进行审核，认真评估接受委托生产并出口药品的法律风险，确保符合进口国（地区）法律法规以及本规定要求。
对此，我们建议受托生产企业从事前、事中和事后采取措施，审慎审查委托方资质和目标市场对药品上市许可及生产企业信息的要求，进口国/地区要求的处方、生产工艺、质量标准、包装标签等要求；涉及共线生产的，应及时开展共线风险评估。
4. 出口药企的档案管理要求
在档案管理方面，出口药品的生产企业，应当以品种为单位建立出口药品档案，收集汇总出口药品生产销售情况，填报完成出口药品档案。
档案内容应当包含药品通用名称，进口国（地区），在进口国（地区）的商品名、剂型、规格（单位剂量）、包装规格，在进口国（地区）取得的药品上市许可证明（包含出口药品生产企业有关信息），出口药品的生产地址、车间、生产线，出口药品合规声明，世界卫生组织预认证材料（如有），境外主管部门的检查情况，委托生产合同、质量协议，以及境内委托方的《营业执照》或者境外委托方在其所在国（地区）的商业登记证明（如涉受托生产），产品年度生产数量信息等等。对于非中文的资料还需要翻译并加盖公章。
值得注意的是，因为档案资料不得删除，且凡是提供虚假资料的出口证明文件须予以作废，五年内不予受理并须记录在案。所以，企业在首次录入时需要确保录入信息准确、合规，不存在虚假陈述的内容，并尽量复核无误后方上传系统。
5. 出口证明文件办理要求
对于2025年2月版征求意见稿所述的出口证明文件办理要求，我们整理要点如下表，供出口企业办理时参考。
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栏目 |
《药品出口销售证明》 |
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出具部门 |
自行生产的，由药品实际生产活动所在地省级药品监督管理部门负责出具；委托生产的，由受托方所在地省级药品监督管理部门负责出具，并须有委托方授权委托书。 |
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办理主体 |
自行生产的，由MAH持有人办理；
委托生产的，由受托企业在实际生产地办理，并提供委托生产合同、质量协议、委托方营业执照、授权申请办理的委托书/声明等文件。 |
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适用产品 |
药品制剂、原料药、中药配方颗粒 |
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申请表格 |
附件4《申请者承诺书》、附件5《药品出口销售证明申请表》。
如涉多个规格，按照药品规格分别单独申请多个出口销售证明；但同一药品生产企业同时申请多个中药配方颗粒证明的，主管机关可按一份出口销售证明出具。 |
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申请资料（非中文资料须同步提交加盖申请者公章的中文翻译资料） |
出口药品生产企业的《营业执照》；出口药品生产企业的《药品生产许可证》正、副本；最近一次该品种（或者所属剂型/生产线）通过药品GMP符合性检查信息。
对于已上市产品，须查验注册信息、批准证明信息、备案信息（可能不需特别提交）；对于未上市产品，需提交药品生产工艺、药品质量标准、三批样品自检报告复印件。按照批签发管理的生物制品，需提交批签发机构出具的检定报告或者《生物制品批签发合格证》。 |
另外，出口欧盟的原料药证明文件有特殊要求，届时企业须就此准备单独的申请表格及申请资料，在此不再展开。
6. 出口药企须注意及时履行报告义务
对内报告：当出口企业发现另一方的资料真实性存疑，或出口证明存续期间出现进口国检查不通过等禁止进口情形的，或进口国出现相关检查不合格时，出口药品生产企业应主动向主管药监部门报告。
对外报告：如境内主管省级药品监督管理部门对出口证明类文件予以作废、或者对相关品种采取暂停生产、销售等风险控制措施的，相关企业应当及时报告至进口国（地区）药品监督管理机构。
7. 出口药企须同时关注人遗、海关等监管角度的合规要求
从人遗角度：涉及含有人类遗传资源的产品出口，需要按规定进行人遗申报和获批。人类遗传资源包含人类遗传资源信息和人类遗传资源材料，如涉及出口人源生物制品、人源干细胞制品，可能因属于保留有人体基因组、基因等遗传物质的细胞材料，而落入《生物安全法》《人类遗传资源管理条例》中人类遗传资源材料的范畴[6]，从而需要进行人遗申报和获批。
从海关角度：需要关注是否按照特殊物品管理，从而需要经过特殊物品卫生检疫审批。例如，如出口的某种生物药来源于人的细胞制品，落入人体组织、人体组织制品或生物制品范畴内，被认为属于人类遗传资源材料，则在申报“海关出入境特殊物品卫生检疫审批和分析系统”时，属于风险最高的A级，需要主管部门批文。
代结语
本次2025年2月版征求意见稿的修订，标志着药品出口监管从“形式合规”向“实质管控”转变。新版征求意见稿将实际生产企业作为监管核心，明确其责任主体地位，并通过出口档案管理等措施，构建了全链条监管框架。对于药企而言，这一变化既是挑战，也是机遇。
挑战在于，企业需承担更严格的法律责任，包括确保生产合规、数据完整性以及跨境法律风险防范。尤其是受托生产企业，在某种程度上承担了等同于委托方/MAH的生产质量责任。机遇则在于，通过提升合规能力，企业可以赢得国际市场的信任，扩大出口份额，实现中国药企“走出去”的蓝图。
未来，就药品出口，药企需从法律合规、质量管理、国际合作等多维度入手，将新规要求内化为核心竞争力，以应对全球医药市场的机遇与挑战。
注释
