一、企业国有资产租赁监管现状

在国家层面，《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例（2019修订）》并未对企业国有资产租赁事项进行具体规定。《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）与《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规[2022]39号，以下简称“39号文”）中也未明确将国有资产租赁作为一项资产交易行为予以规制。

在地方层面，为了提高国有资产的运营效益，防止国有资产流失，部分地方国资委根据本地区的实际情况制定了规范本级政府出资企业及其下属企业出租国有资产行为的政策文件，但因缺乏统一的上位法指导，各地国资委出台的监管政策在租赁资产范围、资产租赁方式及程序、资产租赁期限等规定上均有差异，企业在开展或参与企业国有资产租赁活动时应重点关注地方是否出台规范性文件。

因各地监管的租赁资产范围不一，在企业开展国有资产租赁活动时，应首先关注出租标的物是否属于规制范围。

整体来看，地方国资委监管的租赁标的物包括土地使用权、房屋建筑物、设备、广告位等，也存在部分地区根据实际情况将在建工程、无形资产等纳入规制范围。有些地方，例如天津[1]、广州[2]等地国资委还专门针对物业、房屋土地等不动产出台专门的规范性文件规制租赁活动，深圳市国资委[3]监管标的包括房屋建筑物、土地、广告位、设施设备等在内的“资源性资产”，肇庆市国资委[4]则将商标、知识产权、著作权等无形资产的租赁活动也纳入规制范围。

除了根据租赁物种类划定监管范围，部分地方国资委在规范性文件中也明确允许符合特定条件的租赁标的可以由企业自主管理国有资产租赁事宜。例如肇庆市国资委规定企业经营的产业园区可以豁免适用监管规定，但应“经有关部门认定”[5]；广东省国资委规定属于企业主业投资经营的专业市场、商业综合体、产业园区等资产租赁事项，由省属企业自行制定实施细则[6]。

出租企业在判断是否能够适用以上豁免条款时，应考虑以下几点：

第一，租赁标的是否属于豁免条款规定的资产类型。第二，出租企业对于租赁标的的投资、建设、经营是否符合豁免条款的要求。第三，如当地国资监管政策允许特定租赁标的由企业自行制定管理制度，相关企业内部制度的制定也需要符合相关决策、审批程序。

就资产类型是否属于豁免条款中的资产类别，可以结合租赁标的产权证登记的土地用途，以及地方规划文件、招商文件中的相关资产用途描述进行综合判断。另外，在地方国资委尚未出台配套政策对豁免条款中的“企业主业投资经营”等条件进行明确释义的情况下，建议企业主动与本地国资监管部门进行沟通，确保租赁标的符合适用条件。

对于企业出租国有资产的程序性要求，出租企业需要重点关注国家及地方层面关于资产评估、租金定价以及进场交易的规定。

1.资产评估、定价程序

在国家层面，关于企业国有租赁资产价值评估的规定如下：

根据国家层面关于租赁资产评估规定，国有企业向非国有单位出租资产的行为应当开展资产评估。根据最高院的司法观点，国有企业资产出租进行资产评估是国有资产占有单位的义务，并非其合同相对方的义务，违反相应规定的责任应由国有资产占有单位及其相关责任人员承担[7]，国有资产占有单位应尤其注意其开展租赁活动时是否已按照国有资产管理规定履行资产评估手续。

对于地方国资委规范性文件监管范围内的租赁资产，大部分地方国资委会对租赁标的规定具体的资产评估要求，并根据资产评估结果确定租金底价。如江门市国资委规定，市属国有企业实施资产租赁，应当委托资产评估机构进行评估以确定租赁资产的市场评估价值和租金评估价值，资产租赁的底价原则上不低于租金评估价值[8]。

也有部分地区国资委允许采用更为灵活的定价方式，在特定情况允许协商确定租金底价。如无锡市国资委规定，“承租人为机关事业单位、国有独资（全资）企业、集团所属全资子企业或分公司的，年租金底价可以参考周边同期、同类市场价格，综合考虑资产性质、用途等因素协商确定”[9]。天津市国资委规定，“单宗房产建筑面积200平方米以下（含）的，出租企业可通过委托评估或向产权交易机构询价，并结合实际情况确定招租底价”[10]。

2.进场交易要求

就是否应履行进场交易程序是企业国有资产租赁关注的核心问题，不同地方国资委对此存在差异化的要求。

根据地区经济情况以及当地国有资产状况，大部分地方国资委要求租赁面积、租金底价或租赁期限满足一定条件的物业出租项目原则上应通过产权交易机构进行公开招租，在涉及公共利益、特定承租主体等特殊情况下可以采用非公开协议方式招租。对于地方国资委要求采用公开招租方式的，企业不得通过拆分招租面积、连续短期租赁等“化整为零”的方式规避进场交易要求。

尽管在目前的司法实践中，最高法倾向于认为现行《企业国有资产法》中并无关于企业国有资产出租未经评估、公开招标、内部审批则无效的强制性规定，地方规范性文件不能直接作为认定国有资产租赁合同无效的依据[11]，但不可忽视的是各地各级法院审判思路并不统一，且国资监管部门可能基于国有资产流失而对相关出租企业及负责人开展调查，相关主体将面临被追究行政责任、刑事责任的风险。

二、企业国有资产租赁重点关注合规问题

严防国有资产流失是企业开展国有资产租赁活动的红线，也是国资监管机构的规制重点。在对外出租企业国有资产的过程中，出租企业应重点关注租金定价、进场交易以及合同管理等环节的合规性。

在国有资产租赁活动实践中，租赁物的租金定价应具有商业合理性。除了按照地方国资委的要求对出租资产开展评估活动外，出租企业也应主动向评估机构如实、充分地披露租赁物的现状，结合市场供需情况等因素合理确定租金价格，切忌故意隐匿资产价值，贵物贱卖。

此外，免租期、租金调整等影响企业国有资产租赁收益回报的条款设计也应符合租赁物的实际情况。对于长期租赁合同，由于租赁物流转率低，建议约定合理的租金调整机制，如设置租金递增的幅度，或者允许双方在一定条件下重新对租金价格进行磋商，确保租赁物收益在租赁期限内不会显著低于同类租赁物的市场平均租金水平。

对于地方国资委要求进场交易的国有资产租赁活动，出租企业应确保进场交易程序的公平性。

根据租赁物经营管理的实际需求，出租企业在招租过程中可能要求承租人具有一定资质或运营经验。大多数地方国资委及产权交易机构规定，招租人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在承租人，不能具有明确指向性或者违反公平竞争原则。如出租人拟设置资格性条件或特殊的招租要求，应根据租赁物的实际情况提供合理的设置依据，并在招租公告中细化条件要求及评分标准，确保相关要求及标准在评审过程中具有客观性及公平性。

另外，出租企业应在公开的招租方案中充分披露租赁物的现状，如租赁物的权属情况、现有承租人是否已放弃优先承租权、租赁物的用途或权利限制等信息，以供潜在承租人综合考虑是否参与竞争程序，全面评估租赁物从而确定竞价价格。

我们建议，出租企业可以将资产租赁方案提交产权交易机构征求意见，并聘请外部律师顾问协助开展合法性审查，避免资产租赁方案存在违反交易规则或地方国资委相关规定的违规风险，或者因未合理披露租赁物现状而导致合同履行过程中的违约风险。

此外，部分地方国资委对资产租赁方案规定明确的决策、审批要求，该等资产租赁方案公开前应遵守前述程序规定。

出租企业在履行招租程序与承租人签订租赁合同后，出租企业应严格执行租赁合同的约定，继续对租赁资产及其经营情况进行监管，督促承租方履约。

对于承租人未及时足额支付租金、超过租赁期限仍占用国有资产、违规将国有资产转租给第三人等情形，出租企业应通过上门催缴、发送催款函、提起民事诉讼/仲裁等方式及时催缴相关租金、违约金等款项，督促承租人纠正违约行为。如违约行为已触发合同约定的解除情形或承租人的违约行为已导致租赁合同目的无法实现，出租企业应及时向承租人提出解除合同并妥善处理相关争议，尽早将资产收回并重新出租，避免造成国有资产闲置。

我们建议，出租企业应在签订合同时与承租方明确对于租赁资产的监督管理机制，并在租赁合同中明确约定租赁保证金以及租赁资产使用、租金缴纳、资产转租等方面的违约责任。此外，出租企业及时催缴的款项范围除了承租方应付租金外，还包括承租方根据合同约定或法律规定应承担的违约金。根据国务院国资委于2022年2月9日公布的问题答复[12]，国有企业在生产经营过程中取得的违约金等收益也属于法人财产。因违约金也被认定为国有资产，如出租企业怠于向承租方主张违约责任，可能也会引起国有资产流失的追责风险。

三、结语

资产出租是有效盘活企业国有资产的路径之一，为国有企业带来收益，但也存在因出租程序不合规而导致的国有资产流失风险。在加强企业国有资产监督、严防国有资产流失的政策风向下，国有企业应关注地方国资委对于国有资产租赁出台的规范性文件，厘清企业国有资产租赁所涉及的实体与程序规定。同时，国有企业应及时梳理清查资产对外出租情况，对违规风险进行整改，合法合规开展国有资产租赁活动。