8月16日，国家金融监督管理总局（“金监总局”）公布了《金融机构合规管理办法（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”），向社会公开征求意见。这是金监总局5月底公布的2024年规章立法工作计划中，拟制定的6项规章之一；加上“合规管理”对于金融机构而言并不陌生，因此，征求意见稿的发布更像是水到渠成的一步。
那么，本次的源头活水究竟有哪些特点？本文将从金融机构合规制度沿革、征求意见稿重点内容和未来展望三方面进行解读。
一、金融机构合规制度沿革
早在2006年，原银监会就发布了《商业银行合规风险管理指引》，原保监会也于2008年发布了《保险公司合规管理办法》。很多现行的制度要求均发端于此，合规管理要求也一直是监管的重要抓手之一。这两份文件在近二十年间发挥了重要的指引作用，是银行业保险业监管进行合规管理的基础性文件。
近年来，“合规管理”对于金融从业者而言更是耳熟能详。其主要原因之一莫过于银行业保险业连续开展的“内控合规管理建设年”活动，2021初，原银保监会下发《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》（银保监发〔2021〕17号），同年底又下发了《关于持续深入做好银行机构“内控合规管理建设年”有关工作的通知》（银保监办发〔2021〕123号）。通过“内控合规管理建设年”活动，银行业和保险业的内控合规在制度建设和执行层面受到了重点关注，“主动合规”、“内控优先、合规为本”等理念得到了进一步的强化。
针对特定金融机构，监管也出台了相应的具体要求，例如针对中资商业银行境外机构涉及的两地合规问题，原银保监会曾出台《关于加强中资商业银行境外机构合规管理长效机制建设的指导意见》（银保监办发〔2019〕13号）。而最近一次监管密集出台合规政策，是针对金融租赁公司：原银保监会于2022年发布了《关于加强金融租赁公司融资租赁业务合规监管有关问题的通知》（银保监办发〔2022〕12号），金监总局于2023年发布了《关于促进金融租赁公司规范经营和合规管理的通知》（金规〔2023〕8号），两年内连续发文对细分金融领域的合规问题进行关注，引起了相关行业的极大震动。
此外，2018年，国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联发布了《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）。这两份文件虽然均名为指引，但是前者央企需要执行，地方国企可参照执行，而后者更多的体现了指引的参考示范作用。
二、征求意见稿重点内容
根据我们的分析和解读，征求意见稿除了吸收借鉴《商业银行合规风险管理指引》及《保险公司合规管理办法》的核心内容并进行更新，在体例和内容上也参考了发布于2017年并于2020年修订的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》。
通过以往规章与本次征求意见稿的对比分析，可以管窥监管思路的最新动向，我们择其重点分析如下：
1.覆盖机构行为及员工行为
《商业银行合规风险管理指引》所规定的“合规”是指使商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致。即，合规管理的对象是机构的行为。而征求意见稿中的“合规”，是指金融机构经营管理行为及其员工履职行为应当符合合规规范。
这一变化在金融监管进行改革和合规管理不断深化的背景下是比较容易理解，合规管理的根本在于约束包括关键岗位在内的员工行为，达到“不敢违规、不能违规、不想违规”的状态，并且从“被动合规”转变为“主动合规”。征求意见稿在既有制度的基础上，明确将合规管理的对象从单一的机构行为扩展到员工行为，完善了顶层制度设计。一旦正式出台，将使合规管理的职权扩大到既管人又管事，当然也会使合规管理承担更重的责任。
2.删除“职业操守”的要求
作为对照，《商业银行合规风险管理指引》项下的“法律、规则和准则”，是指适用于银行业经营活动的法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、经营规则、自律性组织的行业准则、行为守则和职业操守。《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》项下的“法律法规和准则”是指法律、法规、规章及规范性文件、行业规范和自律规则、公司内部规章制度，以及行业普遍遵守的职业道德和行为准则。
征求意见稿中将“法律法规和准则”改称“合规规范”，具体包括法律、行政法规、部门规章及规范性文件、行业自律规范，以及金融机构内部规范。可见，其中最大的差异是征求意见稿删除了“职业操守”这类表述。由于征求意见稿需要约束员工行为，因此其“合规规范”必须更加清晰和明确。“职业操守”一词虽然可以包罗万象，但的确也有难以确定的模糊地带。当然，我们相信征求意见稿删除“职业操守”绝不是说员工行为可以不顾“职业操守”或者金融机构不必对此进行约束，而是今后的“职业操守”需要更加具体化精确化地落实到公司内部规范和行业自律规范层面，从而消除合规管理的不确定性。
3.突出首席合规官作用
合规官在金融机构中并非新名词，但回顾监管的既有规定，可以发现制度层面相对滞后。《商业银行合规风险管理指引》只是简单规定机构应任命合规负责人，《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》则明确合规负责人是高级管理人员，《中央企业合规管理指引（试行）》进一步要求由相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人。可以说，实践中合规负责人的角色和职责并不十分明确，也没有明确界定为“合规官”。
征求意见稿借鉴了实操中的安排并提出了首席合规官和合规官概念及具体要求。其中，金融机构总部应设首席合规官，省级分支或一级分支设合规官。合规官可以由机构行长或者总经理兼任，也可以另行任命，但明确属于高级管理人员，接受本级机构主要负责人直接领导。此外，征求意见稿还明确首席合规官及合规官应当取得任职资格许可及相关资格条件[1]和主要职责。
征求意见稿对于首席合规官的职责颇费笔墨，例如，明确了主动审查和被动审查职责：首席合规官应当组织合规管理部门对金融机构发展战略、重要内部规范、新产品和新业务方案、重大决策事项进行合规审查，并出具书面合规审查意见。同时，首席合规官还需要根据监管机构和自律组织的要求对金融机构报送的申请材料或者报告进行合规审查的并签署合规审查意见。此外，首席合规官的合规审查意见未被采纳的，金融机构应当将有关事项提交董事会（或执行董事）审定，并定期向监管机构报告。
这些安排进一步体现了“顶层合规”的重要意义，凸显了合规在金融机构经营中的优先地位。某种意义上，可以将本次首席合规官的制度安排视为将三道防线中的第2道防线进一步加强一个第2.5道防线。随着制度的逐步落实，首席合规官和合规官安排将会进一步加强金融机构合规管理的充分性和有效性。
三、未来展望
在中央金融工作会议之后，金融机构持续加强合规管理无疑将成为今后一段时期内金融机构监管的一项重点内容。征求意见稿的发布再次证明合规管理需要久久为功。
当然，新生事物既值得期待也有待观察。征求意见稿中所反映出的一些问题仍有待在今后发展中澄清和解决。
1.独立性与紧迫性
加强合规管理的紧迫性自不待言，这可能也是征求意见稿允许金融机构行长或者总经理兼任合规官的一个考量。但是兼任可能会影响到合规独立性，这个问题今后如何解决将会极大考验监管。
征求意见稿规定，原则上合规官不能管理前台业务部门，不得管理“可能与合规管理存在职责冲突的部门”，以此来确保合规的独立性。毫无疑问，要求金融机构行长或者总经理兼任合规官并履行该等义务有些过于严苛，因此进行了例外豁免，但是在豁免的情况下，如何保障合规独立性有待明确。
又例如，在问责时独立性也会受到兼任影响，根据征求意见稿规定，首席合规官或者合规官发现各部门、下属各机构对重大违法违规行为或者重大合规风险隐患存在瞒报、漏报情形的，应当在机构内部的合规考核中，对责任机构和相关负责人实施“一票否决”并及时推动采取内部问责措施。在兼任的情况下如何落实内部问责，也需要监管细化要求。
2.中小金融机构的适用
由于金融机构的性质、体量、业务等存在差异，征求意见稿的部分规定内容可能无法完全适用于各类机构。监管对此也有清晰的认识，在征求意见稿中，监管对于应当设立合规官和独立合规管理部门的层级，限于省级分支或一级分支及并表的金融子公司，同时允许规模小、员工少的机构可以设立合规岗位或者由由上级机构合规管理部门或者岗位代为履行职责。
实操中，金融机构的种类或体量差异较大，我们认为后续监管可能相继就《金融机构合规管理办法》出台相应的实施细则，以便更好地指导不同类型的金融机构落实合规管理的具体要求。
3.监管与机构的过渡准备
近年来，随着对员工日常行为管理的细化和对员工问责制度的具体化，监管部门出台了一系列的相关制度，例如在案防控问责方面的《银行保险机构涉刑案件管理办法（试行）的通知》（银保监发〔2020〕20号）。征求意见稿与现存规章无法避免存在一些交叉重叠，待征求意见稿正式出台后，监管是否会进一步对现存规定进行更新或调整[2]，值得关注。
同理，金融机构内部也需要在调整合规管理机制的同时进行内部制度整合和员工培训，这将会花费不少时间精力。好在监管对此已有应对之策，征求意见稿目前提出的施行日期是2025年3月1日，并给予了1年的过渡期。也就是从现在开始，金融机构有1年半的准备与过渡时间，时间虽然充裕，但考虑到工作量，金融机构有必要尽快开始准备与筹划。
金融机构的合规管理任重道远，我们相信借着征求意见稿的源头活水，合规管理将会获得更好的发展，为金融发展行稳致远提供强大支撑。我们也将持续关注《金融机构合规管理办法》的后续动态，并适时与读者分享。
注释
