作者：袁立志、刘旭龙、于子晗
“低空经济”概念最早由中国科学院大学周巧红教授于2010年提出，指以各种有人驾驶和无人驾驶航空器为载体，围绕载人、载货及其他作业等多种低空飞行场景，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。根据不同的地区特性和实际需求，主流观点认为低空经济涵盖距离地面垂直高度1000米或3000米以内的空域。低空经济涉及的航空器主要包括无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）、直升飞机、传统固定翼飞机等。
低空经济产业非常契合我国电动化、无人化、智能化的高科技发展方向，其涉及的驱动、控制、能量、导航等核心系统，与我国出口“新三样”——电动汽车、锂电池、光伏产品在技术路线与产业链配套上高度交叠，具备复用优势。
与其他核心产业相同，低空经济产业链长，涉及的产品门类多，引领带动效应明显，符合绿色化、智能化的新发展理念，对经济总量增长与结构优化均具有明显的推动作用。此外，发展低空经济可盘活此前并未充分开发的低空空域资源，大幅提升社会整体效益，未来前景不可估量。
中国低空经济行业发展现状
2006年，无人驾驶航空器被引入航拍市场，此后相关工程技术与产品形态一直处于快速迭代发展之中。
2010年，随着四旋翼结构产品化，航空器的稳定性和机动性得到了极大提升，市场接受度显著提高。同年，无人驾驶航空器开始被探索应用于农林植保领域，在我国中西部的广袤土地上打开了巨大的市场空间，并由此诞生了一批细分赛道的小巨人企业。
目前市场上的低空经济产品大体上可分为军用、政用、商用、民用四大板块，产品样态包括有人和无人驾驶航空器及附属设施设备等，使用场景涉及测绘航拍、农林植保、特种作业、物流运输、应急救援、空中交通、旅游观光等，其中又以测绘航拍、农林植保和特种作业的技术与市场成熟度相对较高。
截至2023年底，我国注册无人驾驶航空器数量已达126.7万架，同比增长32.2%；无人驾驶航空器飞行时长2311万小时，同比增长11.8%[1]。民航局已批准建立民用无人驾驶航空试验区17个、试验基地3个，覆盖城市、海岛、支线物流、综合应用拓展等场景[2]，无人机物流配送试点已在多地展开。
至2024年初，我国“低空经济”相关企业已达6.9万余家。从地域分布看，广东（1.1万余家）、山东（5,400余家）、陕西以及安徽（各3,500余家），四地相关企业数量位居前列；从成立时间看，成立1至5年的企业占比最高（44%），成立10年以上的企业占比9.8%[3]。据测算，2023年我国低空经济规模超5000亿元，2030年有望达到2万亿元[4]。
中国及欧美低空经济政策法律近况
1
中国低空经济政策法律近况
近年来，我国关于低空经济的顶层设计文件密集出台，政策面利好持续释放。民航局修订了30余部民航法规，涉及行业准入、监管和空管服务保障等方面，以建设通用航空标准法规体系、低空飞行服务保障体系，简化低空飞行计划申报和审批程序，改善运行环境。
2021年2月，由中共中央、国务院发布的《国家综合立体交通网规划纲要》提出推动交通与装备制造等相关产业融合发展的战略，首次明确将低空经济写入国家规划，要求加强交通运输与现代农业、生产制造、商贸金融等跨行业合作，发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。
2023年12月，中央经济工作会议再次强调以科技创新引领现代化产业体系建设的目标，并将生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业列为重点发展领域。今年全国两会，《政府工作报告》提出积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，首次将低空经济写入《政府工作报告》。
2024年3月，工信部、科技部、财政部及民航总局联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出，到2030年，基本建立以高端化、智能化、绿色化为特征的通用航空产业发展新模式，使通用航空装备全面融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。
地方层面，自2024年1月以来，北京、广东、安徽、山西、四川等约18个省区市在政府工作报告中提出积极发展低空经济的各项政策，将低空经济作为战略性新兴产业发展壮大[5]。2024年1月，我国首部低空经济产业促进专项法规——《深圳经济特区低空经济产业促进条例》由深圳市人大常委会发布。
2
欧美低空经济政策法律近况
放眼全球，欧美国家近年来也明显加快了低空领域相关法规和标准的颁布，积极争夺新领域规则与标准的话语权，试图确立各自在这个新兴领域的领导者地位。
美国先后提出《先进空中交通协调及领导法》（Advanced Air Mobility Coordination and Leadership Act）等十余项立法或草案。欧盟则发布了《无人机战略 2.0》（A Drone Strategy 2.0 for a Smart and Sustainable Unmanned Aircraft Eco-System in Europe）等多部战略文件。[6]
在探索布局“先进空中交通系统”方面，美国国家航空航天局（NASA）于2018年首次提出“城市空中交通”（Urban Air Mobility，UAM）概念[7]，并在2020年进一步提出“先进空中交通”（Advanced Air Mobility，AAM）概念[8]，提出以eVTOL为核心的城市空域融合运营。由欧盟和欧洲空中导航安全组织（Eurocontrol）共同设立的空中管理研究项目（Single European Sky ATM Research，SESAR）则发布了U-space设计蓝图与研究报告[9]。
执行层面，欧盟还不断完善低空/无人驾驶航空器在适航认证、生产标准、飞行管理等领域立法，如欧盟法规（EU）2019/945、（EU）2019/947等，以扫除区域合作障碍，适应各类新形态航空器的运行和使用。
中国低空经济法律监管方式与特点
1
中国低空经济法律监管体系
目前，我国在“低空经济”领域已基本形成由法律、行政法规、规范性文件、行业标准等构成的多层级监管体系。规范体系按所规定事项的特性，大致可分为静态管理和动态管理两大部分。
静态管理主要包括准入管理与飞行器安全管理，涉及对航空器、人员及基础设施的具体要求，如备案登记、初始适航、人员资质、起降场条件等。
动态管理则涵盖了运行安全管理、运营安全管理、网络和数据安全管理、无线电管理及应急管理等，又可进一步细分为空域划分、飞行程序、交通规则、运行识别、运输运营、通用航空、网络安全、数据保护、监管平台及应急处置等板块。
|
静态管理 |
动态管理 |
||||||
|
航空器 |
人员 |
基础设施 |
运行安全管理 |
运营安全管理 |
网络和数据安全管理 |
无线电管理 |
应急管理 |
|
备案登记、初始适航、人员资质、起降场条件等 |
空域划分、飞行程序、交通规则、运行识别、运输运营、通用航空、网络安全、数据保护、监管平台及应急处置等 |
||||||
2
分类分级监管
根据低空经济的特点和风险管理的一般方法，我国采用分类监管原则，即按照类别及风险等级设置不同的监管措施。
以民用无人驾驶航空器为例，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》按空机重量、最大起飞重量、最大飞行真高、最大平飞速度等性能指标将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型和大型五类，规定了不同的许可条件、操控员要求、空域及飞行管理规则。
作为上述条例的实施细则，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（下称《无人航空器运行管理规则》）规定，民用无人驾驶航空器的运行应按照运行场景、运行风险等进行分级分类管理。以“运营安全评估”确定的具体运行场景风险大小为依据（通常考量整机重量、航空器动能、飞行高度、飞行速度、应急措施等因素），民用无人驾驶航空器的运行可分为开放、特定和审定三类，并对应不同的航空器适航、人员资质、运行运营及空中交通管理规定。
具体来讲，开放类运行的运行方仅需满足民航总局和民航地区管理局（下称“局方”）规定的一般运行要求，即使用可规避相应运行风险的运行模式。特定类运行的运行方，除上述要求外，还应在运行前制定相应的风险缓解措施。审定类运行的运行方，则应在运行前制定完整的风险缓解措施。
值得注意的是，运行方按《无人航空器运行管理规则》申请运营许可时，需提供文件说明计划运行的性质与范围，并提交运行风险评估报告、测试验证文件，以证明运行方具备符合局方要求的，能够持续按照制度、规程与手册实施安全运营的能力。局方将对运行风险及风险缓解措施的有效性进行审查。
民航总局在《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》中，给出了一套基于地面风险和空中风险评估的方法——“特定运行风险评估（SORA）”，以便局方、拟实施特定类无人机运行的运行方、空中交通管理等服务提供方以及相关第三方对无人机实施运行评估，支撑对特定类无人机运行申请的批准。
3
跨部门监管
低空经济面临多重安全风险，不仅涉及民用层面的运行安全，还可能对国家安全、公共安全等产生重大影响，因此在治理层面，呈现出明显的“军队、民航、部委、地方”多部门共同监管的特征。
以空域与飞行规则管理为例，《中华人民共和国民用航空法》（下称《民用航空法》）第72、76条明确规定，空域管理的具体办法、飞行规则由国务院、中央军事委员会制定。该法第214条规定，国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。此外，《民用航空法》第三条规定，国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理。民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照授权，监督管理各地区的民用航空活动。
实践中，中央空中交通管理委员会负责协调军队、民航各级单位，对空域实行统一管理，但单项航空飞行活动仍需经过多个管理单位批复。民航总局主要担负民航飞行、适航、空中交通、运输运营与通用航空管理等航空监管职责。
此外，由于大部分低空经济产品，尤其是民用无人驾驶航空器，具有物联网终端的属性，其飞行过程中的网络与数据安全、雷达及无线电使用等方面还需满足工信部门管理要求。
4
未来监管方向
低空经济具有参与主体类型多样、航空器形态及飞行行为各异、飞行密度大、起降点分散等特点，传统的航空监管方法已难以适应低空经济发展的需要。
2018年9月，民航总局发布《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，提出建设由全国低空飞行服务国家信息管理系统（下称“国家信息系统”）、区域低空飞行服务区域信息处理系统（下称“区域信息系统”）和飞行服务站组成的低空飞行服务保障体系，为低空飞行活动提供有效的飞行计划、航空情报、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等服务。经过多年建设，一个国家主信息系统、七个区域信息系统和多个飞行服务站共同组成的保障体系已基本搭建完成。
2023年12月，民航总局发布《国家空域基础分类方法》，将空域划分为A-E、G、W七类，其中A-E五类为管制空域，G、W两类为非管制空域，为我国首次划定非管制空域，极大地简化了飞行活动手续，在基础设施层面取得重大突破。
不难看出，分级分类管理与信息平台互联是目前我国监管的主要方向。未来，各地根据实际情况，可能划分出更多灵活可转换的空域类型，以对应不同的飞行管制要求。随着设施网、空联网、航路网、服务网等四张网的不断建设完善，数据共享与信息互联也可在一定程度上解决管理主体多、审批流程繁杂和审批周期长等问题，为最终实现融合飞行铺平道路。
中国低空经济法律监管的重点维度
如上所述，低空经济领域具有监管主体多、规范复杂的特点，为了更好地帮助企业建立合规框架，划定合规基线，考虑现有法规体系及行业现状，我们将监管体系划分为登记与适航、飞行活动、运输与运营、无线电管理及网络与数据安全等四大维度。
1
登记与适航
低空经济涉及各类型的有人/无人航空器，作为最复杂的机械设备之一，其运行过程中极可能对财产安全、人员安全以及公共利益产生重大影响。
登记与适航管理通过一系列操作程序和技术要求对航空器开展运行前监管，以确保其安全性和可靠性。登记与适航管理通常包括航空器登记管理、民用无人驾驶航空器产品识别码管理、适航管理及适航评估等，具体如下表所示。
|
监管维度 |
监管对象 |
相关规范及标准名称 |
|
航空器登记管理 |
民用航空器权利人
民用无人驾驶航空器生产者
民用无人驾驶航空器所有者（或占有者） |
《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用航空器国籍登记规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》 |
|
民用无人驾驶航空器产品识别码管理 |
民用无人驾驶航空器生产者 |
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》 |
|
适航管理及适航相关评估管理 |
民用航空器及其重要零部件设备的设计者、生产者、进口主体
中型/大型民用无人驾驶航空器的设计者、生产者、进口主体、飞行和维修主体 |
《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序》《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》《民用无人驾驶航空器系统安全要求》（GB 42590-2023） |
2
飞行活动管理
相较于传统航空器，低空经济中各类航空器的产品形态、动态性能、操作方式等都发生了巨大变化，且存在飞行密度大、飞行场景多样、起降点随机分散等特点，使得飞行活动监管成为极具挑战性的工作之一。
我国的飞行活动监管主要包括操作员行为和航空器行为的监管，具体又可细分为人员管理、空域管理、飞行管理、空中交通管理、运行识别管理、监督与应急管理等，具体如下表所示。
|
监管维度 |
监管对象 |
相关规范及标准名称 |
||
|
人员管理 |
从事民用航空活动的空勤人员和地面人员
操控民用无人驾驶航空器飞行的人员 |
《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人机驾驶员管理规定》 |
||
|
空域管理 |
从事民用飞行活动的单位
从事民用无人驾驶航空器飞行活动的单位、个人
从事通用航空飞行活动的单位、个人 |
民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》《轻小无人机运行规定（试行）》《国家空域基础分类方法》 |
||
|
飞行管理 |
||||
|
空中交通管理 |
||||
|
运行识别管理 |
从事民用无人驾驶航空器飞行活动的单位、个人 |
《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用微轻小型无人驾驶航空器系统运行识别概念（暂行）》《民用微轻小型无人驾驶航空器运行识别最低性能要求（试行）》 |
||
|
监督与应急管理 |
民用航空器的经营人
无人驾驶航空器的设计者、生产者
使用无人驾驶航空器的单位、个人
组织飞行活动的单位、个人
飞行人员、空中交通管制员、飞行指挥员和各类保障飞行的人员 |
《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例《飞行基本规则》 |
||
3
运输与运营管理
低空经济的应用场景主要包括测绘航拍、农林植保、特种作业、物流运输、应急救援、空中交通、旅游观光等，其中发展较早的测绘航拍、农林植保与特种作业等场景相对较为成熟，而物流运输、空中交通、旅游观光等场景未来发展潜能巨大。
针对低空经济领域的运输与运营，目前我国主要从运输管理、运营管理、通用航空管理等方面进行规制，预计未来我国还会顺应新的应用场景不断完善立法。现行的监管要求主要规定在《民用航空法》《无人航空器运行管理规则》《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》等法规中。
4
无线电管理及网络与数据安全管理
低空经济涉及的载体与传统航空器有很大不同，普遍具有物联网终端、智能终端的属性。而且，与智能网联汽车相似，低空经济需要建立数字化运行监管平台、综合智能服务平台，以合理分配资源、保障运行安全。“空-空”、“空-地”联网传输的数据中包含大量的运行数据、运营数据、交通数据、地理信息等。
出于国家安全、公共安全等方面的考量，入网许可管理、无线电管理、网络与数据安全管理等必将是重点监管维度。目前该部分的法律要求如下表所示。
|
监管条目 |
监管对象 |
相关规范及标准名称 |
||
|
入网许可管理 |
进网电信设备生产企业 |
更新 |
||
|
无线电管理 |
使用无线电频率的单位、个人
民用无人驾驶航空器的设计者、生产者、使用者 |
《中华人民共和国无线电管理条例》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用微轻小型无人驾驶航空器系统运行识别概念（暂行）》 |
||
|
网络与数据安全管理 |
《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》《民用微轻小型无人驾驶航空器系统运行识别概念（暂行）》《自然资源领域数据安全管理办法》 |
|||
结语
经过多年的积累，中国低空经济蓄势待发，巨大的经济效益正在显现。与此同时，低空经济带来的风险也不容忽视，法律监管措施正在逐步就位。未来随着技术和产业的发展，低空经济的法律监管体系将逐步完善。
我们将持续关注技术进步和产业发展，为低空经济企业的法律合规工作提供更多有价值的内容成果。
附：低空经济领域重要法规列表
|
法律 |
||||
|
•《中华人民共和国民用航空法》 |
||||
|
行政法规 |
||||
|
•《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》 •《中华人民共和国飞行基本规则》 •《通用航空飞行管制条例》 •《中华人民共和国无线电管理条例（2016修订）》 |
||||
|
部门规章 |
||||
|
•《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（交通运输部令2024年第1号） •《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》（工业和信息化部令第66号） •《民用航空器国籍登记规定》 •《民用无人机操控员执照考试管理服务提供方制度实施办法》 •《民用航空人员体检合格证管理规则》 •《通用航空经营许可管理规定》（交通运输部令2020年第18号） •《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》（MD-TM-2016-004） •《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》（MD-TR-2018-01） •《电信设备进网管理办法》 •《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》 |
||||
|
规范性文件 |
||||
|
•《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》 •《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序》(民航规[2022]64号) •《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》（AC-92-2019-01） •《国家空域基础分类方法》 •《轻小无人机运行规定（试行）》（AC-91-FS-2015-31） •《民用无人机驾驶员管理规定》 •《民用微轻小型无人驾驶航空器系统运行识别概念（暂行）》(AC-93-TM-2022-01) •《民用微轻小型无人驾驶航空器运行识别最低性能要求（试行）》（民航规 [2024] 9号） •《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》（AC-93-TM-2019-01） •《自然资源领域数据安全管理办法》（自然资发〔2024〕57号） |
||||
|
国家及行业标准 |
||||
|
•《民用无人驾驶航空器系统安全要求》（GB 42590-2023） •《民用无人驾驶航空器系统分类及分级》（GB/T 35018-2018） •《无人驾驶航空器系统术语》（GB/T 38152-2019） •《无人机围栏》（MH/T 2008-2017） •《无人机云系统接口数据规范》（MH/T 2009-2017） •《无人驾驶航空器系统作业飞行技术规范》（MT/T 1069-2018） •《无人机云系统数据规范》（MH/T 2011-2019） •《民用无人驾驶航空器系统分布式操作运行等级划分》（MH/T 2013-2022） •《民用无人驾驶航空器空中交通管理信息服务系统数据接口规范》（MH/T 4053-2022） •《城市场景轻小型无人驾驶航空器物流航线划设规范》（MH/T 4054-2022） •《城市场景物流电动多旋翼无人驾驶航空器（轻小型）系统技术要求》（MH/T 6126-2022） •《民用无人驾驶航空器实名登记数据交换接口规范》（MH/T 3030-2023） •《基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求》（MH/T 2015-2024） •《无人机快递投递服务规范》（YZ/T 0172-2020） •《无人机物流配送运行要求》（JT/T 1440-2022） •《无人机系统控制和其它安全关键通信空地链路无线电设备》（CTSO-C213） |
注释
