世界银行集团（WBG, The World Bank Group），简称世界银行（“世行”），是当前世界上为发展中国家提供资金和知识的最大来源之一，其五个机构——国际复兴开发银行（IBRD）、国际金融公司（IFC）、国际开发协会（IDA）、多边投资担保机构（MIGA）、国际投资争端解决中心（ICSID）共同致力于减少贫困、增加共同繁荣和促进可持续发展。世行的起源可溯至二战时期的布雷顿森林会议，其最初成立目的是为帮助欧洲战后再建，而后随着时间推移，世行逐渐转向全球性议程，其行动涉及各个大陆的国家。世行通过向各成员国提供项目贷款、技术援助等方式支持经济可持续发展，帮助各成员国克服各种经济和社会挑战。

与之相应地，为了有效打击和防范欺诈、腐败、胁迫等不当行为，确保资金利用的合规性，维护国际金融秩序，世行不断发展其制裁体系和合规制度，而且可能被制裁的主体横贯触及于项目所关涉的个人和实体。由此，我们结合处理企业应对世行制裁相关案件的实务经验，以文章阐发对世行制裁体系的解读及应对策略的探析，以期为中国企业的合规管理工作带来启迪。

世行的制裁体系主要是两级的行政审查程序，而在进入行政审查程序之前，由世行廉政局（INT）对应受制裁的行为（欺诈行为（fraudulent practice）、腐败行为（corruptive practice）、串通行为（collusive practice）、胁迫行为（coercive practice）、妨碍行为（obstructive practice））进行调查，如经调查后INT认为证据充分，则会进而向世行资格暂停与除名办公室（SDO）提交指控声明（SAE），由此进入第一级行政审查程序。另外也值得一提的是，世行可能随时将INT调查案件的相关材料移交至成员国的调查或起诉机关，而这一点既体现了世行与成员国政府互通信息的意愿，也提示着企业，一旦被INT启动调查，不仅面临着可能被世行制裁的风险，更可能经受因成员国政府参与调查所引致的负面影响。

在第一级行政审查程序中，SDO接受由INT所提交的SAE后，将在详细的书面认定中评估INT所提交的证据是否足够充分，即在盖然性优势证据标准下，证据是否支持将被指控的不当行为认定为已发生。如果SDO认为证据充分，则会向受制裁方发出制裁程序通知，其中包括相关指控、相应证据和制裁建议，同时将暂停受制裁方获得世行资助的资格。下一步，SDO将审查受制裁方就制裁程序通知所提交的书面解释，如果受制裁方未向世行制裁委员会（Sanctions Board）提出上诉，SDO即对主体实施所建议的制裁措施。SDO也负责审查受制裁方经由INT主导的和解机制所达成的和解协议。[1]

如果受制裁方不认同SDO的制裁建议，向制裁委员会提出上诉，则触发第二级行政审查程序。在第二级行政审查程序中，制裁委员会将对从第一级重新审理的有争议的制裁案件进行最终审查，包括受制裁方的继承人和受让人提出的上诉、因和解协议而引致的上诉等。制裁委员会所作出的决定为最终决定，不能上诉，其内容一般包括对相关事实和法律的详细分析、相关在先案例的引用、实质性及程序性结论。[2]

世行的制裁措施主要包括附解除条件的禁令（Debarment with Conditional Release）、禁令（Debarment）、附条件不禁止（Conditional Non-Debarment）、谴责（Letter of Reprimand）、永久性禁令（Permanent Debarment）、补偿和其他救济方式（Restitution and other Remedies）。

更具体而言，第一点，在没有适用其他制裁措施的条件下，世行通常会适用附解除条件的禁令（Debarment with Conditional Release），即附解除条件的禁令是世行的基准（baseline）制裁措施。在附解除条件的禁令之下，受到制裁的企业在一定期限内被禁止参与世行资助项目，并且，受制裁企业须同时满足禁止期届满和符合世行所施加的条件，才可能获得解禁。世行所施加的条件可包括企业须建立或改进其廉正合规体系，以及企业须采取针对受制裁行为的补救措施。第二点，如果世行认为没有实施附解除条件的禁令的合理理由，则可采取禁令（Debarment）措施，例如，受制裁企业本身已经制定了较为健全的公司合规体系，并且案件中受到制裁的行为牵涉的是已受解雇员工的孤立行为，且所建议的禁止令期限相对较短（例如一年）。第三点，附条件不禁止（Conditional Non-Debarment）的适用对象主要为两类，一类是与受制裁行为实施主体有关联的企业，即虽然没有直接参与受制裁行为，但是对该行为负有一定责任的企业，例如监督责任，另一类是已经全面采取纠正措施且具有减轻处罚因素的受制裁企业。第四点，谴责（Letter of Reprimand）最常用于受制裁行为实施主体的附属机构。第五点，一般只有在世行认为受制裁企业无法通过遵守合规体系或其他条件改过自新的情况下，才会适用永久性禁令（Permanent Debarment）。第六点，在特殊情形下，例如合同执行过程中的欺诈行为涉及可量化的金额时，世行可能对受制裁企业适用补偿和其他救济方式（Restitution and other Remedies）。[3]

除了前述所提及的INT、SDO、制裁委员会以外，世行诚信合规办公室（ICO， Integrity Compliance Office）也发挥着相当重要的作用。当世行向受制裁企业施加附解除条件的禁令或附条件不禁止时，受制裁企业就需要按照ICO的要求采取相应措施，以达致日后解除制裁的目的。一般而言，ICO会要求受制裁企业依据世行廉政合规指南（WORLD BANK GROUP INTEGRITY COMPLIANCE GUIDELINES）建立企业合规体系，并且在此期间，受制裁企业须请监管人监督其实施廉政合规计划，以及定期向ICO提交报告。承前所述，由于附解除条件的禁令已经成为了世行的基准制裁措施，因此，受制裁企业与ICO合作并建立或完善让世行满意的合规体系，将是解禁的主要条件。

把控应对世行制裁的合规要点，不仅对参与世行项目的中国企业具有重要意义，对于参与其他多边开发银行项目的中国企业也有着关键涵义，这是鉴于世行制裁体系对其他多边开发银行而言发挥着典范作用，因此当企业具备符合世行要求的合规体系时，也昭示着该企业已然建立起具有国际意义的合规制度。

首先，在预防世行制裁的层面上，中国企业应以尽最大可能减少受到世行制裁的风险为要义，尽可能早地学习掌握世行合规指南，并结合企业自身情况和项目所处节点，着手建立或完善企业合规体系，并尽可能使得自身合规体系与世行合规要求贴合。我们在处理相关案件的实务中发现，较多受制裁企业是由于行为不够审慎而引发INT调查，例如，项目文件内容未经复核，导致披露不充分或者出现有偏差的陈述。而如果企业事先已建立较完备的合规体系，便足以发挥防微杜渐的作用，规避前述不利情形。除了尽可能规避不利因素，企业亦可考虑更主动展示自身已建立较高水平的合规制度，例如，企业可以在相关项目合同中均设置廉洁条款或附上廉洁协议，既对外展现良好合规习惯，也为如果日后受到世行调查增加减轻处理的筹码。

其次，在应对世行调查的层面上，中国企业应尽可能积极配合世行的调查工作，展示良好态度，与此同时，企业也应结合自身实际情况，考虑采取承担责任、停止可能受到制裁的行为、内部对主要责任人进行惩戒等措施，这些举措可为企业争取世行减轻处理的效果。例如，企业在应对INT调查时，须尽早积极响应，并应考虑尽早请专业人士介入处理应对。在SDO发出制裁程序通知后，企业应在规定时间内向世行提交解释材料。我们结合自身处理相关案件的经验，发现如果企业所提交的解释材料较为充分，世行是可能对企业采以减轻处理的。同时，正如前述所提，从事国际业务的中国企业应当尽早建立企业合规体系，且尽可能令合规体系与世行合规指南贴合，那么即使进入了调查阶段，企业也可以向世行展示自身已有的合规体系，并进而可能获得世行减轻制裁的结果。此外还需注意的是，即使企业不认可世行调查结果，打算向制裁委员会申诉，也仍然须以一贯的良好态度积极配合世行，同时企业也须认识到，制裁委员会处理申诉存在加重处罚的可能性，所以企业应结合具体情形审慎思考是否提起申诉。

根据世行相关规定，应受制裁行为是以下五类：欺诈行为（fraudulent practice）、腐败行为（corruptive practice）、串通行为（collusive practice）、胁迫行为（coercive practice）、妨碍行为（obstructive practice）。[4]

第一类，欺诈行为是指任何作为或不作为，蓄意或肆意误导或企图误导某一方，获得财务等利益或逃避义务的行为。[5]欺诈行为的要件通常包括行为主体作出不实陈述（包括主动提供虚假信息以及未披露应披露信息）、行为主体具有获得财务等利益或逃避义务的目的、行为主体具有主观故意（包括故意以及放任）。由此可见，在世行规则语境下，欺诈行为的成立并不需要考量受欺诈主体是否陷入错误认识或发生损害后果。另外，鉴于世行项目的独特性，相关项目主体往往受到较高要求的信息披露义务约束，亦因此未能披露应披露的信息也是欺诈行为的主要形式。

欺诈行为典型案例包括：某公司参与世行项目，且根据项目相关合同约定，分包工程量具有限额，以及承包方引进任何分包商都需获取项目管理方批准，但是该公司所操作的分包工程量超出合同所约定限额，亦未就分包商的引入向项目管理方获取批准。另外，该公司还存在加重情节，即其在世行调查期间故意隐瞒重要证据。该公司终因欺诈行为获六年零六个月的世行制裁期限。

第二类，腐败行为是指直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值的东西，以不正当地影响另一方的行为。[6]其中所涉行为需要使用不正当手段，违反或减损收款人的义务，以使付款人获得不当好处或避免承担相关义务。[7]由以上可知，腐败行为所涉主体包括行贿主体，也包括受贿主体。在认定腐败行为等不当行为是否成立时，世行遵循标准通常为“more likely than not”，即行为发生的可能性大于其不发生的可能性时，即应认定不当行为成立。

腐败行为相关案例包括：某公司具有影响工程师在某项目合同采购/执行行为的目的，向工程师支付2,000,000尼日利亚奈拉（NGN），并配套向相关出纳人员支付50,000尼日利亚奈拉（NGN）。另外，该公司亦存在一定的加重情节，包括其多次实施腐败行为，以及阻碍世行调查。

第三类，串通行为是指为了达到不正当目的而设计的两方或多方之间的安排，包括不正当地影响另一方的行为。[8]由以上定义可知，串通行为须满足的要点包括行为主体之间存在安排，以及行为目的的不正当性。例如，行为主体之间的投标价格一样或者较为接近、出价对称、拼写错误相近等，都可能被世行认为存在串通行为。[9]为避免存在串通行为之嫌，相关企业应谨记公平竞争原则，且防止自身或通过中间方企图不正当地影响世行项目采购程序的任何行为。

串通行为相关案例包括：某投标联合体成员在越南某城市交通信号系统项目中，通过第三方主体与项目管理方达成协议，获取当时尚未公布的招标相关信息。又如，某采购主体相关人员在利比里亚公共财政数据库相关采购项目中，向某一投标人透露技术要求，且试图不正当影响采购主体接受对该投标人有利的相关条件（例如技术参数等）。

第四类，胁迫行为是指直接或间接损害、伤害，或威胁损害、伤害任一方的财产，以此不正当地影响一方的行为。[10]例如，世行项目参与主体具有不正当影响投标之目的，对他方实行人身伤害等切实损害他方的行为，又或是威胁损害他方的行为。胁迫行为对公开公平竞争原则的损害亦不容小觑，例如易于导致中标价格远高于市场价格等不良后果出现。

胁迫行为典型案例包括：某公司参与世行相关公路项目，威胁损害竞争方的财产，胁迫竞争方未能在投标日前顺利投标，以此达成其不正当地操纵投标之目的。

第五类，妨碍行为是指故意销毁、伪造、篡改或藏匿对调查有重要意义的证据，或向调查人员作出虚假的陈述，试图严重妨碍世行指控或调查; 威胁、骚扰或恐吓任一方，以阻止该方披露其掌握的与调查有关的情况，或阻止该方进行调查; 意图严重妨碍世行履行审计或调阅信息等合同权利的行为。[11]如果仅是世行项目参与主体为了维护自身合法权利而实施的合法行为，应不属于妨碍行为的范畴内。

妨碍行为相关案例包括：某承包方在世行一城市升级项目中向世行调查人员作出虚假陈述，谎称某分包方是其雇用的，而不是总包与分包关系，且为此该承包方还向世行提供伪造的劳动合同等雇用相关文件，试图眼中妨碍世行调查。

中国企业是世界银行项目的踊跃参与者。而当中国企业处于制裁期时，附解除条件的禁令（Debarment with Conditional Release）是世行的基准（baseline）制裁措施，因此在大部分制裁情形中，合规要点在于，中国企业须尽力满足世行所施加的条件，而世行所施加的条件通常包括企业须建立或改进自身的廉正合规体系，以及企业须针对受制裁行为采取相应补救措施。

更具体而言，中国企业首先应参照世行廉政合规指南，制定和发布廉政合规政策和程序文件，并以此作为自身推行合规体系的基准规范。与此同时，企业还可配套形成合规管理制度，行之有效地构建合规管理职责、合规管理运行、合规管理保障等合规体系运转机制。例如，企业应着手成立诚信合规委员会。在我们处理的相关案件中，企业通常设立隶属于董事会的诚信合规委员会，并在诚信合规委员会中任命首席合规官和设置法律合规部门。

然后，在对内管理中，企业应要求内部员工定期接受合规培训，并作好相应合规培训记录，例如向员工发放合规证书、保存合规培训签到/签离表、拍摄培训会场等。还有，企业应就财务、会计和记账行为以及其他的业务程序，建立和维护一套包含财务和机构制衡的有效的内部控制体系。企业应使这个内部控制体系，特别是涉及会计和记账行为方面的内部控制体系接受定期的、独立的内部和外部审计，以便就该体系的设计、实施和有效性提供一个客观的保证，并使任何违反计划的交易遭到曝光。[12]另外，企业还应保证其雇用合同和业务伙伴合同包括与不当行为有关的明确的合同义务、补救措施和/或处罚方式（如果是业务伙伴合同，则应包括退出这种安排的计划，比如在业务伙伴参与不当行为的情况下终止关系的合同权利）。[13]企业还应设置激励机制，例如采取适当的激励措施，鼓励内部各个级别的人员遵守计划，并为他们提供积极的支持，通过这种做法在整个内部推广计划。又如，对于内部各个级别的人员，包括管理人员和董事，凡参与了不当行为或其他违反计划的行为的，企业都采取适当的惩戒措施（包括终止合同）。[14]

在对外协调中，企业应鼓励所有与自己有重要业务关系或自己能施加影响的业务伙伴做出同样的承诺，防止、发现、调查不当行为并进行补救（在业务伙伴为受控的子公司、合资公司、非法人企业协会或类似实体的情况下甚至可以迫使它们采取这样的做法）。这其中包括代理、顾问、咨询师、代表、经销商、承包商、分包商、供应商、合资公司和其他第三方。[15]例如，在与业务伙伴建立关系前，进行有适当记录的、基于风险的尽职调查（包括找出没有记录在案的任何受益所有人或其他受益人），并且要不断进行尽职调查。[16]企业还需考虑建立畅通的举报制度，鼓励员工或其他方对可能违反合规政策的不当行为进行举报。

我们将持续密切关注世界银行制裁合规相关规则的更新发展，并适时分享观点以交流学习。我们欢迎大家随时向我们咨询任何相关问题。

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