确定审查范围是公平竞争审查工作开展的基础。公平竞争审查制度的核心目标在于防止政府及其部门出台的政策措施排除、限制市场竞争。因此首先必须明确哪些政策措施可能对市场竞争产生影响，进而纳入审查范围。正如国家市场监督管理总局法规司司长彭新民所言，此次《条例》就审查范围秉持的是“应纳尽纳、应审尽审”的原则。这一原则就是为确保所有涉及经营者经济活动的政策措施都能得到公平竞争审查，从源头控制，防止政府不当干预。

相应地，《条例》第二条对审查范围做了如下规定：“起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下简称“政策措施”），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称“起草单位”）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。”

第一，《条例》的审查范围涵盖了所有涉及经营者的经济活动。其中，“经营者”的含义可以参照《反垄断法》第十五条的定义（本法所称经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和非法人组织），显然如非营利性主体从事商品生产、经营或者提供服务的营利性活动，也应当属于公平竞争审查的审查对象。而“涉及经济活动”的相关概念可以参考《实施细则》第二条，一般是指涉及市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面的情形。

第二，《条例》将法律明确纳入了公平竞争审查的范围之内。《实施细则》所划定的审查范围系“涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及一事一议形式的具体政策措施（以下简称“政策措施”）”，而该范围中不包含“法律”。而此次《条例》将法律也纳入公平竞争的审查范围，显然是对公平竞争范围的进一步细化和强化。法律制定和实施过程中，接受公平竞争的审查，从而确保法律本身不会成为阻碍市场竞争的障碍，将为市场主体提供更加公平、透明、可预期的竞争环境。

第三，《条例》此次未沿用“一事一议”的政策措施提法，并未将其明确列入审查范围之内，但这不代表“一事一议”的政策措施不需要进行公平竞争审查。“一事一议”系具体政策措施，一般是指针对某一特定事项或情况，进行单独考虑和决策的方式，使政策制定更具灵活性和针对性，能够更精确地回应特定情境下的需求，包括政策制定机关与企业签署的战略合作协议、合作备忘录、“一事一议”的规定、决定、公告、通知、批复等[3]。《条例》明确规定需要对涉及经营者经济活动的“具体政策措施”开展审查，而一事一议属于具体政策措施的一种，因此显然需要进行公平竞争审查。

审查标准是判断政策措施是否会产生排斥、限制竞争效果的重要依据，起草机关需要对照审查标准判断政策措施中的规定是否存在排除、限制竞争的可能性。因此审查标准是公平竞争审查的核心。

《条例》此次吸纳了《实施细则》中的四大审查标准：市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准以及影响生产经营行为标准。并在《实施细则》的基础上，进一步厘清了各细分标准的结构，目前条例共设置19条审查标准，增强了公平竞争审查实操性。

（1）市场准入和退出标准

设置市场准入和退出标准的主要目的在于，确保经营者在同等条件下参与市场竞争，减少经营者进入和退出市场的成本，降低运营风险。经营者可以根据自身实力和市场需求自由进出市场，实现资源的优化配置和高效利用，享有公平的市场竞争机会。有助于打破行业壁垒，促进市场主体的多元化和竞争活力。

在市场准入和退出标准中，较《实施细则》而言，《条例》一是没有将违反上位法设置具有行政审批性质的事前备案程序的标准纳入；二是设置了兜底条款；三是调整了各标准之间的结构，以“负面清单→特许经营→限定交易→不合理/歧视性的准入和退出条件→兜底条款”的顺序进行排列。

（2）商品和要素自由流动标准

设置商品和要素自由流动标准的目的在于，消除地区间的市场壁垒，确保商品、服务、要素能够在全国范围内自由流通，从而避免地方保护主义和市场分割。通过允许商品和要素的自由流动，市场能够更有效地配置资源，实现资源的优化利用。与此同时，自由流动为经营者提供了更广阔的市场空间，经营者可以更加自由地选择生产地点和销售市场，从而扩大企业的规模和市场份额，激发企业的创新活力，推动企业不断改进产品和服务，提高市场竞争力。

在商品和要素自由流动标准中，《条例》一是增加了“要素”的表述，使整体概念更为周延；二是在第一项“限制商品、要素输出进入”中，增加了“阻碍本地经营者迁出”的规定；三是进一步细化了政府采购、歧视性收费、投资待遇等具体场景和类型，明确了资质标准、监管执法等关键方面；四是设置了兜底条款；五是调整了各标准之间的结构。

在实务中，有许多奖补类的政策措施中会出现“自补贴资金到账之日起xx年内迁出xx区的，须全额退还补贴资金”的规定，该类规定限制了经营者的自由迁移权。在《条例》出台前，一般认为该类规定违反《实施细则》“市场准入和退出标准”中“不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件：没有法律、行政法规或者国务院规定依据，对企业注销、破产、挂牌转让、搬迁转移等设定或者变相设定市场退出障碍”的规定。而此次《条例》在“商品和要素自由流动标准”中直接明确规定不得“阻碍本地经营者迁出”。将不得限制经营者自由迁移权纳入商品和要素自由流动标准显然更为合理。商品和要素自由流动标准本就旨在确保商品和要素在市场中能够自由、无障碍地流动，从而实现资源配置的效益最大化和效率最优化。《条例》将经营者提供的“商品”和“服务”统称为“商品”，“要素”包括资本、土地、劳动、技术、信息等。限制经营者的自由迁移权实质上是限制了资本、劳动力、技术、信息等要素的流动。因此将“阻碍本地经营者迁出”纳入商品和要素自由流动标准更为合理。

（3）影响生产经营成本标准

设置影响经营成本的主要目的在于，通过禁止出台没有上位法依据的特定经营者优惠政策，确保所有经营者在生产经营成本上享有平等的待遇，防止资源的过度集中和浪费，使得资源能够更多地流向具有更高效益和创新能力的经营者。

较《实施细则》而言，《条例》一是明确给予奖补应当具有上位法依据，而上位法依据应当是“法律、行政法规依据或者国务院批准”，最主要的变化是将原先的“国务院规定依据”修改为了“经国务院批准”；二是重新厘清了各类奖补的概念和界限。《条例》将“优惠政策”明确分为三类：“税收优惠”、“财政奖励/补贴”以及“要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费方面的优惠”；三是明晰了在没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准的情况下，给予特定经营者财政奖励或者补贴并不当然违法，而是只有在实施了选择性、差异化的财政奖励或者补贴的情况下，才构成违法；四是删去了“安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩”的标准。该标准的本意系为防止政策制定机关违反税收法定原则，变相向经营者退税。因此该标准实际可被纳入“给予特定经营者税收优惠”中。为防止立法语义重复，《条例》作出了修改；五是删去了“不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金”的规定；六是设置了兜底条款。

在实务中，奖补类政策措施往往是公平竞争审查工作中的“重灾区”。尤其是财政奖励/补贴类的政策措施，政策制定机关在制定此类政策措施时无法提供法律、行政法规或者国务院规定依据，导致大量政策措施因违反《实施细则》“（一）不得违法给予特定经营者优惠政策”而存疑。“不患寡而患不均”，即使资源有限，只要分配得当、公平，就能得到市场的广泛接受和认可。《条例》中增加“选择性、差异化”这一限定，正是为了防范这种情况的发生。它要求政策制定机关在制定财政奖励/补贴类政策措施时，必须遵循公平、公正、公开的原则，不得违法给予特定经营者特殊的财政奖励/补贴，以确保所有经营者都能在公平的市场环境中竞争。

（4）影响生产经营行为标准

设置影响生产经营行为标准的目的在于，限制政策制定机关使用公权力直接干涉企业的自主经营权，如强制或引导企业实施市场垄断、滥用市场支配地位等行为，确保市场参与者在公平、公正、公开的条件下展开竞争。这有助于保护经营者的自主定价权、敏感信息保密权等经营权利，确保经营者能够在公平的市场环境中自主经营、自主决策。

《条例》一是在第二项标准中增加了为经营主体实施垄断行为提供便利条件的情形；二是在第二项中新增了“为特定经营者提供优惠价格”的规定；三是删去了要求经营者披露生产经营敏感信息的相关标准；四是新增了兜底条款。在实务中，违反该审查标准的情形多表现为超越法定权限制定政府指导价、政府定价的行为。

公平竞争审查制度也有适用的例外情形。公平竞争审查的例外规定主要是为了在特定情况下，允许具有排斥、限制竞争效果的政策措施在满足一定条件的情况下出台实施。设置例外规定也是为了增加公平竞争审查制度的灵活性。但是，为确保例外情形不被滥用，《条例》中例外情形的适用相较之前更为完备与严格。

一是《条例》对例外情形进行了调整，将维护国家经济、文化、科技安全和国防建设等统一并入“维护国家安全”项，并增加维护国家发展利益的考量，同时整合了相关社会公共利益条目，并新增了促进科学技术进步和增强国家自主创新能力的情形；二是在满足上述例外情形的条件下，仍需要进一步说明“没有对公平竞争影响更小的替代方案”以及合理的实施期限或者终止条件，方可出台；三是《条例》第十七条明确指出对于该等适用例外规定的政策措施，应当在审查结论中详细说明。

《条例》第十四条规定：“拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。”对于县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，一般效力级别高影响范围广而深，属于重大政策措施。因此除由起草部门开展公平竞争审查外，还需要由市场监督管理部门进行二次审查。

相比《实施细则》第三条第二款中仅规定对县级以上地方各级人民政府名义出台的政策措施，“起草部门在审查过程中，可以会同本级市场监管部门进行公平竞争审查”，这一变化强调了市场监督管理部门在审查过程中的主导作用及其职责，也提升了公平竞争审查的权威性和有效性。通过明确审查流程和责任分配，确保重大政策措施在出台或提交审议前得到充分的审查和评估，从而减少因政策措施不当而引发的市场不公和竞争失序问题。

《条例》第二十条规定：“国务院市场监督管理部门强化公平竞争审查工作监督保障，建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制。”一是抽查机制是监督保障的重要手段之一。通过定期或不定期的抽查，可以及时发现政策措施中可能存在的限制竞争问题，并对起草单位进行督促整改。这有助于确保政策措施在制定和实施过程中符合公平竞争原则，防止行政权力对市场竞争的不当干预。二是举报处理机制是监督保障的另一个重要方面。任何单位和个人都可以对违反公平竞争审查规定的政策措施进行举报，有助于鼓励社会各界积极参与公平竞争审查工作，形成全社会共同维护市场竞争秩序的良好氛围。三是督查机制是监督保障的重要补充。国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查，可以全面了解公平竞争审查工作的实施情况，及时发现和解决问题。