作者：靳林明、陈婧、张钰
2024年3月30日，经广东省人大常委会批准，广州市人大常委会颁布《广州市城中村改造条例》（以下简称“《条例》”，2024年5月1日起施行），《条例》是全国首个专项针对城中村改造的地方性法规。
《条例》共三十九条，从“城中村”定义、城中村改造工作目标及原则、城中村改造方式、城中村改造土地出让、征收等各方面对城中村改造工作进行了法律规制。与广州此前的城市更新政策文件相比，《条例》无疑是开启了广州城中村改造的新阶段。
一、什么是“城中村”？
《条例》第二条第二款规定，“本条例所称城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域”。
《条例》中首次在法规层面对“城中村”的概念进行了定义。在《条例》出台之前，广州城市更新多采用“旧村庄”的概念，虽然基于商业可行性，此前“旧村庄”改造中的“旧村庄”多为“城中村”，但在城市更新政策及《条例》的体系下“旧村庄”与“城中村”本质上并非完全等同。“旧村庄”一般在城市更新中与旧城镇、旧厂房概念同时出现，三者合称为“三旧”，其概念外延更为宽泛；“三旧改造”即指“对纳入省‘三旧’改造地块数据库的‘三旧’用地进行再开发、复垦修复或者综合整治的活动”（《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》）。
关于如何确认具体城中村项目是否位于改造范围内，《条例》第二条第三款规定，“城中村改造的具体范围由市人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划划定并向社会公布”。
二、城中村改造有哪几种方式？
《条例》第十条第一款规定，“城中村改造采取拆除新建、拆整结合和整治提升等方式”，在此基础上《条例》第三十八条对于三种改造方式做了进一步解释说明。《条例》所规定的三种改造方式，本质上是具有特别标准的全面改造、微改造与混合改造方式。
基于城中村特殊的地理位置，《条例》对于城中村改造提出了新的标准，其中拆除新建需要按照城市标准规划进行，整治提升则需要按照文明城市标准开展工作。
另外，无论采取何种改造方式，城镇开发边界、生态保护红线、历史文化保护、城市安全韧性等均属于刚性管控要求。
三、城中村改造怎么做？
笔者认为，城中村改造以政府主导，在工作流程上有别于传统的城市更新或“三旧”改造。《条例》第十一条明确规定，“市人民政府应当制定城中村改造工作流程”，结合《条例》的内容，城中村改造可能涉及的大体流程已初见端倪：
按照《条例》的要求，广州市将会以《条例》为中心，围绕《条例》出台多份配套政策完善城中村改造工作的流程等方面事项，我们期待配套政策尽快出台。
在《条例》的规定下，有部分内容与以往传统城市更新/三旧改造的规定略有差异，值得重点关注。
1.改造意愿征询
《条例》规定拆除新建类城中村改造项目启动前，应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后方可启动改造。
双三分之二的表决比例在广州旧村庄改造的政策中已有先例，但计算的基数有所不同。《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字[2022]12号）规定，旧村改造意愿由村集体经济组织召开成员大会进行表决，并明确“若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的2/3以上同意，若取得授权由村集体经济组织召开成员代表会议表决的，应当有该组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经该组织到会成员代表2/3以上同意”。
如前述，城中村改造与旧村庄改造并非完全相同的概念，在城中村改造与旧村庄改造的意愿表决程序上，二者虽然都采用了三分之二的表决比例，但无论从三分之二所代表的含义或表决的严格程度上看，均有不小的差异。
2.城中村改造方案内容及审核要点
根据《条例》规定，城中村改造方案应当包括村改造项目的改造方式、范围和布局、建设规模和标准、建设时序、运营管理模式和资金平衡等内容。
同时，《条例》第二十条规定了七项市政府针对城中村改造方案的重点审核内容，包括前文提及的是否满足刚性管控和控制性详细规划要求、基础数据调查等现状评估工作情况、改造意愿征询和方案征求意见情况、改造项目资金和用地保障情况、城中村产业疏解方案等制定情况、改造工作导则和标准规范等执行情况，以及首要审查的“是否符合本条例第三条改造目标要求”。
《条例》第三条规定了六项城中村改造应当实现的目标，并对城中村改造的目标进行了原则性概括，即“城中村改造应当增进社会公共利益”。可见，《条例》在一定程度上将城中村改造的性质定义为“增进社会公共利益”的项目，因此，不排除此后与城中村改造相关的活动与《民法典》中与“公共利益”相关的规定关联起来，《民法典》的相关规定未来可能作为司法机关审理与城中村改造相关的纠纷的法律依据。例如，《民法典》第一百三十二条规定，“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”；第二百四十三条第一款规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”。
3.土地供应方式
《条例》第二十九条明确规定，“城中村改造项目涉及土地供应的，除按规定可以划拨的以外，以公开方式净地出让”。该等土地供应方式与基于以往旧村庄改造政策下的城中村改造的供地方式相比出现了重大变革。
在以往旧村庄改造政策下，城中村改造的市场参与主体可实现土地一二级联动，即通过公开途径被选定为城中村改造主体的，负责土地收储安置补偿工作，实现净地收储后，允许融资地块通过协议出让的方式将土地出让给已选定的城中村改造主体。但《条例》施行后，按照《条例》的要求，城中村改造可供应的土地将通过公开方式净地出让，公开方式包括招标、拍卖、挂牌。
当然，《条例》第二十九条也考虑到城中村改造的特殊性，允许通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造土地可以依法实施综合评价出让或者带设计方案出让。
《条例》并未对合作单位的具体概念及合作内容作出进一步说明，但结合选择合作单位的主体（市、区人民政府），以及城中村改造政府主导、净地出让的要求，笔者倾向认为，这里的合作单位，应当是指在土地出让前，协助政府方完成城中村改造前置相关工作的主体（合作单位还可能需要承诺参与相应土地竞拍），合作单位的资金支出及返还路径有待相应配套政策的进一步明确。
《条例》第二十九条还允许土地依法实施综合评价出让或者带设计方案出让。
综合评价出让，是《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第5.5条的具体应用。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》规定，“对具有综合目标或特定社会、公益建设条件、开发建设要求较高、仅有少数单位和个人可能有受让意向的土地使用权出让，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人”。
带设计方案出让，《广东省人民政府办公厅印发关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》（粤办函〔2021〕226号）规定，“对于规划建设条件明确的工业项目，市县级人民政府可组织自然资源、住房城乡建设等主管部门同步编制建设工程设计方案、施工图设计方案，由市、县自然资源主管部门纳入供地方案，实行‘带方案’招标拍卖挂牌供应”。《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号）也规定对市政基础设施和标准厂房建设项目用地可实施带方案供应。带设计方案出让的方式多限于工业用地，住宅用地能否适用同样有待政策进一步明确（根据公开信息，昌平区中关村生命科学园三期及北四村棚户区改造和环境整治F地块系带设计方案出让，土地用地性质为R2二类居住用地、A33基础教育用地、A8社区综合服务设施用地）。
可见，在综合评价出让、带设计方案出让模式下，合作单位一定程度上在土地出让环节具备一定的先发优势。
四、征地/收回集体土地使用权遇到纠纷怎么处理？
《条例》第二十五条至第二十七条规定了在征地/收回集体土地使用权情形下土地权利人拒不交地的处理方式。《条例》特别明确了由政府先行处置的前置程序，即：
1.被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，首先由区政府作出责令交出土地的决定，权利人仍不交地的，区政府可以申请人民法院强制执行。该规定与《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定保持了一致。
2.城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人拒不交回土地的，首先由区政府依法予以处理，经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。实际上，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等规定，之所以应当先由政府方进行处理，本质上是因为城中村改造集体土地回收是自下（村集体）而上（区政府）的申请，政府方向法院申请的是执行其作出的责令交出土地的决定。
五、做地与城中村改造？
2023年3月23日，广州市人民政府办公厅印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（以下简称“做地十条”），3月30日，广州市规划自然资源局与广州市住房和城乡建设局联合印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（以下简称“工作方案”），对做地模式的概念、适用范围、程序、补偿原则等制度进行明确。
做地是指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储。
从做地模式与城中村改造的程序上来看，做地与城中村改造的匹配程度较高。在城中村改造项目中，做地主体配合属地政府实施征收补偿安置工作，并完成“通平”工作后，将土地交由土地储备机构收储。
六、结语
近年以来，国家对于城中村改造工作愈发重视，《条例》的出台不仅是响应国务院《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》的相关要求，也反映了房地产市场环境变化背景下对城中村改造模式的路径探索，指明了广州市城中村改造的未来发展方向，并提供了明确的法律依据。
《条例》的内容相较于以往旧村庄改造的政策规定有着不少的调整变化，特别是更加重视政府的主导作用，在实施城中村改造项目时，并不能完全照搬沿用现有城市更新/“三旧”改造（含旧村庄改造）政策，随着《条例》后续配套政策陆续出台，城中村改造未来可能会形成有别于城市更新/“三旧”改造的独有工作体系，但与此前的旧村改造项目如何进行有效衔接也是值得探讨的问题。
