作者：靳林明、陈婧、张钰
早在2017年，广州市政府就曾出台过《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》（2019年以穗府规〔2019〕2号修订，有效期5年，已于2024年1月失效）。
2022年11月，自然资源部出台《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号），明确推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变，健全长期租赁、先租后让、弹性年期出让等供应体系。
2024年2月，广州市规划和自然资源局出台《广州市工业用地使用权长期租赁、先租后让和弹性年期出让实施办法》（穗规划资源规字〔2024〕2号，以下简称“2号文”），结合广州实际情况，对广州行政区域内工业用地使用权长期租赁、先租后让和弹性年期出让的具体操作进行了更为细致的规范。
2号文不仅是对此前政策的延续，而且在租赁/出让年限、操作细节均有不少改变，并新增了长期租赁的供地方式。
一、2号文适用的工业用地供应方式
1.长期租赁
工业用地长期租赁，是2号文在2017年政策基础上新增的工业用地供应方式。根据2号文规定，长期租赁是指整宗土地在整个合同期内均以租赁方式使用，并由承租人按合同约定支付年租金的供应方式。
2号文中，明确规定土地长期租赁年限一般不低于5年，不得超过20年。在司法实践中，一般认为土地租赁期限应当受《民法典》租赁期限不得超过二十年规定的限制，2号文对于长期租赁方式下最长期限的限制，也与《民法典》的规定相呼应。但需要注意的是，在确定租赁期限时，一般是从交付使用之日起计算，如约定自取得建设规划许可/施工许可等资料之日起算租赁期限且交付使用在先的，最终可能导致实际租赁期限超过20年（超过20年的部分无效）。
2.先租后让
2号文规定，先租后让是指供地方供地时设定一定期限的租赁期，按照公开程序确定国有建设用地使用权人，先以租赁方式提供用地，承租人投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。先租后让的租赁年限不得超过5年，与后续出让年限之和原则上不得超过30年。
在先租后让的供地方式中，租赁和出让一并进行招标/拍卖/挂牌，通过一次程序选定土地使用权人，政府方与成交主体先行签署租赁合同，租赁期届满前办理转出让手续并签署出让合同。
2号文明确规定了办理租赁转出让手续的前提条件：（一）项目已通过竣工验收并达产；（二）通过区人民政府组织相关部门的用地项目土地利用绩效评估；（三）符合申请办理续期时国家、省、市产业导向和政策要求，且属于制造业单项冠军企业或省级以上“专精特新”中小企业等企业；（四）符合国土空间规划、产业发展规划等要求。如条件未成就的，租赁期限届满后相应的土地将会根据合同约定进行处置（通常土地将被政府方收回）。
3.弹性年期出让
弹性年期出让，是指整宗土地以低于工业用地法定出让最高年限50年出让的供应方式，弹性年期出让的土地使用权出让年限原则上不得超过30年。在传统的土地出让市场，土地出让年限一般是按照政策规定的各类土地出让最高年限设置，弹性年期出让则给予了土地使用人更为灵活的用地选择。
二、2号文重点关注条款
1.使用权的交易方式
根据2号文规定，工业用地使用权长期租赁、先租后让和弹性年期出让的供应方式依照国有建设用地使用权出让方式，但随后又明确“长期租赁采用挂牌方式，先租后让和弹性年期出让采用招标、拍卖、挂牌等公开交易方式”。
协议出让也是国有建设用地使用权的出让方式之一，那么采用长期租赁、先租后让和弹性年期出让方式供应土地使用权可否采用非公开协议方式交易呢？
鉴于2号文中对于长期租赁已经明确采用挂牌方式，先租后让和弹性年期出让则规定通过公开交易方式，笔者倾向认为，就广州区域的工业用地而言，前述供地方式直接适用非公开协议交易的可能较小，2号文未预留空间。
2.产业监管
与一般工业用地相同，长期租赁、先租后让和弹性年期出让项目也需受到产业监管。用地主体应当与政府方签署投入产出监管协议作为签订土地租赁合同、出让合同的附件，并接受政府主管部门的监管。在产业监管方面，应尤其关注以下内容：
(1) 产业监管的内容
政府方可以提出建设标准、非生产设施占地比例、产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保等作为土地使用条件。同时2号文规定，“投入产出监管协议的具体内容及监管要求，应符合我市工业用地相关规定”。目前，广州市关于产业监管适用的规定中，《广州市工业用地产业监管工作指引》已于2024年3月10日失效，目前暂未出台新政策；《广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）》有效期至2024年4月7日。广州关于投入产出监管协议的监管内容及监管重点，需持续关注广州市相关工业用地产业监管的政策更新。
(2) 土地利用绩效评估
2号文规定，“各区政府、广州空港经济区管委会牵头，按照“谁提出，谁监管”的原则，根据投入产出监管协议约定的内容对用地项目土地利用绩效进行评估，对连续3年不达绩效预期或3年累计数不达预期的，政府有权按合同约定提前收回用地”。从前述规定可知，投入产出监管协议将作为土地利用绩效考核的依据，要求落实政府监管责任并明确评估不达标的不利后果。
3.土地使用权处置
(1) 长期租赁
根据2号文规定，以长期租赁方式取得的工业用地，处置该等使用权（转让、转租或抵押）需要同时满足三个条件：一是按约定支付土地租金，二是完成开发建设，三是经规划和自然资源行政主管部门同意或满足合同约定的处置条件。转让的，原承租人退出，租赁合同约定的权利义务同时转让给受让人，由规划和自然资源行政主管部门与受让人重新签订租赁合同；转租的，承租人与第三人建立附加租赁关系，第三人应履行租赁合同约定的权利义务；地上建筑物、其他附着物抵押的，承租的国有建设用地使用权一并抵押，抵押权实现时，承租的国有建设用地使用权同时转让。
(2) 先租后让
2号文对于先租后让的租赁期内土地使用权处置前提的规定为“租赁期内承租的国有建设用地使用权在完成开发建设前不得转让、转租、抵押”。
土地权利人在实际处置土地使用权时，还应关注与政府方签署的租赁合同的其他限制条款，同时应关注该等土地处置后是否能够满足相关启动租赁转出让的绩效指标，以及未能满足该等指标导致土地无法转出让情况下的相关安排。
(3) 弹性年期出让
弹性年期出让本质上即是土地使用权出让，除合同另有约定外，国有建设用地使用权可以依法转让、出租和抵押。特别是弹性年期出让的土地转让时也应当满足《城市房地产管理法》第三十九条规定的“属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”、“按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书”的转让要求。
4.限制调整土地用途
2号文规定，土地租赁期间，承租人不得改变或申请改变土地用途，否则出租人将按照合同约定收回土地使用权；土地出让期间，“原则上不允许改变土地用途使用土地”。
《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（自然资发〔2022〕201号）则规定，“对于工业用地内部的调整，或调整为研发设计、产业孵化、产品中试等用地的，各省级自然资源主管部门要研究制定允许、兼容、禁止布局的产业类型转换目录和转换规则，推进工业用地提质增效”。
虽然2号文对于调整用途的规定较为严格，但在工业用地范围内的调整，实际上并未减少改变工业用地规模，亦未实际改变工业用地的用途，是否允许相应调整有待相关产业类型转换政策进一步明确。
三、结语
整体而言，2号文是在此前政策对于先租后让及弹性年期出让相关规定的基础上，新增了长期租赁的供地方式，并结合近来年工业用地相关政策的修订实施，根据实际情况进行的一次政策修订。
在以制造业当家，推动实体经济高质量发展的目标下，2号文对于旧政策因时制宜的更新，无疑为降低企业用地成本，提高土地市场周转效率提供了强有力的政策保证。
