就商业航天行业而言，美国商业航天目前无疑处于较为领先地位，而我国商业航天相对而言还处于起步和探索阶段。因此，通过研究美国商业航天监管制度，可以为我们提供很好的参考和范例，有助于我国的商业航天监管制度进一步理顺监管结构、优化监管流程和提高监管的效率。

我国商业航天的监管制度相对于本国商业航天的发展，起步并不算晚。根据2002年发布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的规定，由原国防科工委（现国防科工局）作为主管部门负责审核。我国现行的商业航天监管文件还包括2019年发布的《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》和2023年发布的《关于加强民用航天发射项目许可证管理有关事项的通知》等，主要集中在部门规章和政府政策层面。

基于本文上篇的介绍，我们认为，参考美国商业航天监管制度对我国的参考和借鉴意义主要体现在以下五方面：

如很多人所经历和感知的，美国的商业航天爆炸式发展，是2010年以后的事情了。但是前文介绍过，美国的航天立法启动远早于此，《国家航空航天法案》是1958年的立法，《商业航天发射法案》是1984年的立法。换言之，基于美国的经验来分析，政策和制度对于行业的促进是有一定的时滞的。或者说，制度先行对于发展商业航天是非常必要的。

在这方面，我国航天基础性法律尚未落地。《航天法》在2018年被全国人大常委会列入立法规划，至2023年全国人大公布的最新立法规划，《航天法》仍属于需要待条件成熟时提请审议的法律草案。而我国的商业航天专门法律更是尚无明确的立法规划。这方面的滞后，对于监管体系的完善和商业航天的发展，都会有不小的影响。我们认为，要想发展商业载人航天，航天法律亟待完善。随着今年我国航天事业屡创佳绩，我们相信配套法律制度的发展必将进入快车道。

如本文上篇介绍，在美国除了法律，相关的政策（包括地方性立法支持）都较为丰富。佛罗里达州和得克萨斯州无疑是航天产业聚集的州，产业配套完善、就业人数众多，其支持政策也最为全面。

而这方面，我国起步更晚，又缺乏明确的上位法律制度支撑，差距就更为明显。目前除了一些地方在招商引资上鼓励和吸引航天产业，配套政策上几乎空白。当然，目前许多地方也在为此努力并付诸行动，如北京市政府在2023年发布的《促进未来产业创新发展实施方案》中，明确面向未来太空探索需求，在海淀、丰台、石景山、大兴、经开区等区域，重点发展商业航天等细分产业，其中火箭垂直回收、载人亚轨道旅行也都位列其中。这些政策如何落到实处，如果能够促进产业聚集和行业发展，不仅需要政策切实可行，更需要政策能够落实到位。这方面需要政府的长期大力支持。

美国商业航天监管因为历史原因，故而牵头部门是联邦航空管理局（FAA）下属的AST，同时由其协调各个监管机构。这一监管结构安排在结构上是值得借鉴的，因为主管部门需要承担海量的专业和行政工作，而部门间协调也需要非常专业的力量和大量时间。但美国的监管结构安排也因为联邦航空管理局（FAA）牵头而存在先天不足。

首先，联邦航空管理局（FAA）隶属于美国交通部，AST作为FAA下属机构，因此实际监管机构AST层级与其他监管机构比基本平级或略低，这样的监管层级差异多少会出现力不从心的问题。

在中国，工业和信息化部管理的国家局（国防科工局和国家航天局）是我国航天行业的主管部门，与民航局同级别（属于交通运输部管理的国家局），相对美国的情况机构层级不低。但需要注意的是，不管是传统的水路、陆路还是航空运输，均属于交通运输部的管理范围，唯独航天运输，目前在我国归属于工信部管理。这其中当然有历史原因，但是从现实来看，跨部门协调确实会存在额外的成本。以我国为例，不管是近岸/海上发射或回收，都涉及划设海上禁航区，该项通知由海事局发布，如果两个机构同属交通部，则可提高程序效率。另外，商业航天的运输属性是非常明显的（尤其是技术成熟之后），就运输安全而言，运输主管部门在监管上相对更为专业（横向对比，工信部管理的如汽车审批，更多的是运输产品本身的审批，而非运输行为的审批）。

其次，联邦航空管理局（FAA）兼管航空和航天，力有不逮。尤其是联邦航空管理局（FAA）航空管理职责十分繁重，包括对于飞机型号的认证、航空公司的管理和航空运行的管理。航天监管可以在一定程度上视为FAA后续开发的第二职业。另一方面，联邦航空管理局（FAA）的人手不足问题多年来未能彻底解决，而包括太空探索技术公司（SpaceX）在内的商业航天公司也对此有所不满，因为人手不足的直接后果就是审查拖慢，直接影响技术开发验证、投产发射、间接影响在市场上获取融资和争取订单。

美国联邦航空管理局（FAA）所面临的人力不足问题，对于目前的中国商业航天发展状况而言还问题不大，因为毕竟商业航天在中国还没有发展到一年近百发的规模。但是，不论中国还是美国，监管部门的职责和员额都绝非轻易可以调整的，因此，我国在考虑完善牵头部门设置时，有必要充分考虑今后商业航天发展背景下的审批和监管工作，避免重蹈联邦航空管理局（FAA）的覆辙。

综上，对于牵头部门的设置和配置，值得根据对于商业航天发展的远景作出全局性安排。尤其是，考虑到未来商业航天特别是商业载人航天的发展趋势，应该在监管部门的安排上充分做好顶层设计，预留足够冗余，避免美国不停“打补丁”的覆辙。

前文已经介绍，美国商业航天的审批流程原本较为冗长，经过各方努力，通过在实践中不断优化，目前程序已经大大简化。

我们认为，我国的审批流程存在类似问题。目前我国的商业航天的许可主要分为研发许可和发射许可两部分，其中研发许可又分为科研和生产两个阶段；发射许可需要经省级国防科技工业管理部门向国防科工局申请。发射许可之外，还需要编制相关材料报军委装备发展部进行专项审查。此外，我国的现行规定要求，对于卫星或航天器状态有重大改变（如：轨道变化、返回及再入大气层等）时，需向国防科工局进行许可的变更登记。整体来看，虽然我国目前尚无商业航天完成发射和再入的完整实践，但是在理论上需要获得的许可审批包括研发许可、发射许可、军委审查和再入变更登记，程序较之美国的现行审批流程还是略显复杂。尤其是以载人航天为例，发射和再入本是一体的，但我国在此项制度上冗余不够，先审批后变更的程序，无疑会拉长商业载人航天的审批时间。

在这方面，我们认为有必要因应商业航天的发展，进一步考虑简化审批流程。例如，对于载荷发射和载人发射，一次性发射和重复使用发射，亚轨道发射和轨道发射，可以在程序上考虑其通用性和差异性，以便促进各类商业航天活动的开展。

航天十六字方针中的“万无一失”，在一定程度上就是对于安全的最好诠释。不过，随着商业航天的多年发展积累，特别是近年来各国商业航天的实践，使人们逐渐认识到，做到100%成功和安全，是非常困难的。面对失败，认真归零，勇敢试错，不断更新对于商业航天而言更为适合。如何在发展中筑牢安全底线，是一个必须认真思考的问题。

美国在商业航天监管中，对于安全的认识，也是有一个变化过程的。先前的美国联邦航空管理局（FAA）对于安全极为重视，当然这和美国联邦航空管理局（FAA）所监管的航空领域对于安全的严格要求（航空领域的发展伴随着许多安全问题和安全事故，虽然整体事故率不高，但重大伤亡事故还是有很长的清单），以及美国航天历史上的三次重大人员伤亡事故都不无关系。然而在商业航天高速发展之后，美国对于安全审查的要求，就成为拖创新后腿的一个主要因素了。这也很容易理解，如果要做到100%安全，那么审查人员显然需要的不仅仅是公式、论证和假设，而是要眼见为实。

但是商业航天的模式、资金和时间都与传统的由NASA主导的发射差异极大，在此背景下，经过业界、监管和立法者长期激烈的多方博弈，目前美国监管对于安全的审查已经有了本质的变化。联邦航空管理局（FAA）的最新规则修订了多个监管部分，以便在多种类型的操作和载具中适用一套许可和安全法规。联邦航空管理局（FAA）承认，虽然与之前的制度相比，新规则中的某些规定可能会增加公共安全的风险，但FAA已确保增加的风险最小，并且具有相应的公共利益收益（public interest benefit）。

相对应的，目前我国监管制度明确规定“相关发射活动不得对国家安全和公众利益造成危害。”无疑，我国的现行要求接近于FAA先前的安全审查标准，如果要适应并助力今后商业航天的不断发展，可能需要进一步考虑行业特点和参考美国转变标准的深层次原因，在筑牢安全底线的同时，对于安全审查的标准和途径进行必要的完善。

当然，需要指出的是，对于商业载人航天，FAA的要求依然较为严格，其载人飞行器必须能证明其安全性，而且必须要进行包括逃逸分离在内的多项试飞测试。在商业载人航天方面， “安全第一”毫无疑问仍然是全世界的公认标准。这方面我国的载人航天具有丰富经验和独步全球的100%成功率，相信这些经验对于完善我国商业载人航天的安全审查将会由重要的指导作用。

美国在商业载人航天方面有一系列的配套制度，最为关键的包括较为成熟的安全评价机制和成熟的商业保险体系。安全底线，前已述及，是从正面解决安全问题的必经之路，而商业保险体系则是以防万一的重要配套制度。FAA在审批中会对风险进行评估进而设置保险金额，运营人可以在商业保险市场购买相应金额的保险以便满足该等要求。

在这方面，我国目前仅有一些基础的商业卫星发射保险，勉强满足现有商业航天的需求，远远不能满足未来商业航天的需求，对于商业载人航天需求，更是相差甚远。这就需要主要监管部门牵头联合国家金融监管总局和保险机构，基于商业航天的风险评估，共同推动保险制度的建设和保险产品的研发。考虑到保险公司对于商业航天特别是商业载人航天的风险认知和评估必然会随着发射数量的增加而进行更新，相关监管部门和市场主体需要持续投入人力物力对此予以研究和研发，方能建立符合我国商业航天所需要的配套的保险体系。