2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函[2023]115号，以下简称“115号文”）正式发布。
115号文就政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership, 以下简称“PPP”）新机制的总体要求、建设实施、运营监管、政策保障等方面提出了规范指导意见，该文件也是后续PPP实施的主要政策依据。
整体而言，自2014年起，PPP经过近10年的发展，中国形成了巨大的PPP项目市场。随着市场和经济环境的变化，近年来在PPP领域暴露出不少问题。《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》关于PPP项目审计发现的主要问题包括：入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责。
自2023年2月各地PPP项目暂停推进以来，PPP模式何去何从，坊间十分关注，也亟需国家层面的政策加以明确。115号文回应了PPP领域的诸多争议，是初心与价值的双重回归。
一、政策亮点
1.新老划断、理清部门分工—理顺政策适用
自2014年大力推广PPP模式以来，财政部、国家发改委相继推出一系列PPP政策文件，但部门文件之间存在不协调，使得各地在政策适用上面临诸多困惑。115号文解决了实践中各地政府疑虑的政策适用问题，主要体现在两个方面：
（1）一是115号文明确了政策上的新老划断，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照新机制执行。即“新人新办法”，至于“老人是否老办法”并未在115号文明确给出答案。
（2）二是115号文明确了PPP项目的部门分工，115号文要求PPP项目全部采取特许经营模式，国家发改委牵头负责特许经营模式的推进工作与政策指导，明确发改部门是PPP项目的政策主导及主管部门身份。
我们理解，后续按照新机制实施的PPP项目，除了按照新机制报批项目特许经营方案及开展可行性论证外，无须再履行物有所值评价和财政承受能力论证等前期程序，不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定，财政部PPP项目库也将取消，政策制度层面也将进一步清理完善。
2.聚焦使用者付费项目—明确项目适用范围
PPP模式在我国最初主要运用于部分经营性与准经营性的公用事业与基础设施项目，并依托于特许经营，主要以BOT/TOT等方式运作。2014年开始的此轮PPP政策在项目范围上进行了极大的扩展，也将部分非经营并主要依赖政府付费的项目纳入PPP项目范围，从实践情况看，部分地方出现了以下问题：
一是PPP模式被作为政府融资或举债的工具。部分地方不乏将明显缺乏运营内容的项目进行PPP包装，通过社会资本实现项目融资，片面强调PPP模式的融资功能，忽视项目运营及全生命周期管理，使得PPP模式丧失了以借助社会资本提升公共服务的效率和质量的初衷，异化成了政府融资工具，增加了政府隐债风险。
二是PPP项目范围的扩展一定程度上增加了地方政府透支未来财政支出的冲动，超前投资屡见不鲜。一旦地方财政无法持续增长，政府履约不能风险凸显。
虽然财政部门之前出台了一系列政策试图对前述问题进行矫正，也取得了一定效果，但该等纠偏、审查对项目正常推进也产生了负面影响，特别是以审计认定结论取代商业规则与行业惯例的做法，扰乱了投资人的投资预期，使得部分项目陷入僵局。
115号文强调PPP模式主要聚焦使用者付费项目，强调通过项目自身的经营收入收回投资、取得回报，而不是完全依赖政府付费，不能因PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。这种项目范围选择也体现了摒弃融资思维，注重项目建设运营水平提高的价值取向。
我们理解，115号文出台后：
一方面，对于自身缺乏运营内容及运营收入，主要依靠政府付费的非经营性项目，无法再采用PPP模式实施。
另一方面，对于准经营性项目（使用者付费无法足额覆盖投资的项目），政府方也可以在“不因PPP模式额外新增地方财政未来支出责任”的大原则下给予支持，包括在项目建设期对项目给予政府投资支持以及运营期的补贴，但该类项目对使用者付费的占比是否有要求，运营补贴的具体界定，115号文并没有给出答案。
另外，对于是否为使用者付费项目，可以按照穿透原则判断，即表面上是政府付费，实际资金来源于使用者付费的，也可纳入使用者付费项目范围。
3.细化PPP重点领域—PPP重点领域得到扩展
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等六部委令第25号)列明PPP模式主要运用的领域包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等，115号文不仅提出PPP模式限定于有经营性收益的项目，在细化原有重点运用领域基础上，进一步明确物流枢纽、物流园区项目；体育、旅游公共服务等社会项目；智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目；城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目也将是PPP模式的重点运用领域。
4.重视民营与外资企业的参与—回归PPP模式本源
PPP从其定义中可以看出实际是一种公共部门和私人部门的合作关系，我国早期的PPP项目事实上也主要是外资企业与民营企业参与较多。2014年开始的此轮PPP，已经较少看到外资企业的身影，民营企业参与度也相对有限，国有企业异军突起。地方政府基于各种原因对于国有投资者的偏好，客观上压缩了民营企业的投资空间。
115号文提出，优先选择民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目，并以项目清单的形式具体列出适宜民营企业独资或控股、民营企业占比不低于35%、积极创造条件、支持民营企业参与的项目类别，这是PPP模式新机制的一项重大突破，体现了国家层面对于民营企业、外资企业的额外支持，也是一项旨在回归PPP本源的具体举措。前述对于民营企业的支持政策主要针对新建（含改扩建）项目，也给国有企业的参与留有空间，特别是符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量项目也为115号文所鼓励。
我们理解，后续对于“民营企业”的定义可能还需要进一步理清，对于支持民营企业优先参与的政策如何落地也可能面临诸多难点。总体而言，前述政策对于深耕行业多年的民营企业是个重大利好，对于国企投资人参与新建项目提出了挑战，但该等政策能否与相关招标、政府采购法规有效衔接，得到市场的积极响应也有待观察。
5.重视规范推进、强化运营监管—规范与发展并重
115号文对于特许经营方案的编制与审核、特许经营者的选择、特许经营协议的签订、项目审批与调整程序、项目建设管理提出明确要求，一再强调“规范”推进，同时强调在运营评价、违规与失信惩戒、履约监管、信息披露等方面强化并落实监管。
值得注意的变化是：
（1）特许经营方案将比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续，并同步开展特许经营模式可行性论证，因此特许经营方案的审批有可能超出本级政府的权限范围；
（2）运营期限的上限再次提升到原则上不超过40年，有助于提高投资人参与的积极性；
（3）根据资金来源有无政府注资决定项目的审批程序，进一步明确了项目实操步骤；
（4）选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序，对投资者的稳定性以及明确项目投资边界、合作范围提出要求，限制了项目的随意性；
（5）严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债，杜绝通过提前终止方式实现项目包装；
（6）全国投资项目在线审批监管平台将作为PPP项目信息的主要披露平台。
PPP模式经过多年的探索发展，规范实施始终是行稳致远的“基石”，115号文对于新机制的相关规范与监管要求，也表明对于PPP模式的后续发展也需要建立在规范之上。
二、政策后续待明确之处
1.政策相对原则
如前文所述，115号文作为PPP新机制的指导意见，整体而言相对原则，部分政策含义需要进一步阐明，部分政策落地需要进一步细化，我们期待后续实施性文件的完善。
2.与其他部门法律的衔接
《中华人民共和国行政诉讼法》与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释[2019]17号）将“特许经营协议”明确作为一类行政协议。115号文提出“对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决”。该等政策规定如何与行政诉讼法等法规进行有效衔接，需要相关立法部门进一步阐明。
3.存量项目如何处理未提及
115号文主要是针对PPP新机制的阐述，解决的是未来项目实施机制的问题，但是对于存量项目如何处理没有提及。针对存量项目如何处理，是业内关注焦点，期待相关部门能及时出台指导文件。
三、结语
整体而言，115号文表明了政府对PPP模式的重新定位，全面回归PPP模式的初衷，PPP模式将在新机制下重新起航。
与此同时，115号文对于PPP模式适用范围的限定，也意味着未来适合PPP模式的项目可能并不会太多，市场规模将不可避免的大幅缩水。115号文给民营企业释放了利好信息，但市场信心和投资能力的恢复恐怕也需要时间。
东风送暖，静待花开。
