2023年9月13日，欧盟委员会主席冯德莱恩在欧盟议会高调宣布，将对中国出口到欧盟的电动汽车展开反补贴调查。随后，欧盟委员会贸易部长（Trade Commissioner）、欧盟委员会贸易救济调查局长（Director for Trade Defense）都作了类似宣示。2023年10月4日，欧盟委员会果然发布立案公告，正式对原产自中国大陆的新电池电动汽车(New Battery Electric Vehicles，简称BEVs)展开反补贴调查。

补贴（Subsidy）是政府或公共机构提供的财政支持或利益，旨在支持或协助国内产业、国内生产商或特定经济活动。补贴可以采取各种形式，包括补助金、贷款、土地使用优惠、税收优惠、政府采购优惠等等。补贴通常用于促进国内产业、刺激经济发展或实现特定政策目标。补贴可以针对各种产业，如农业、制造业、可再生能源业和服务业等。

补贴作为一种政策工具，是好是坏完全取决于评判者的角度。可以肯定的是，并非所有的补贴都对公平竞争有害或扭曲国际贸易；实际上，有些补贴被公认为是有益的、应受鼓励的，如科研补贴、环保补贴、贫困地区发展补贴、减灾补贴等等。惟其如此，在迄今为止成员方仍为最多的WTO系列协定中，有个《补贴与反补贴措施协定》（ASCM），专门规定什么性质的补贴应予禁止（Prohibited），什么性质的补贴为不可诉（Non-actionable），什么性质的补贴为可诉（Actionable）。可诉补贴即可能遭受反补贴调查，甚至被征收反补贴税。目前WTO主要成员方美国、中国、欧盟、印度等都有反补贴调查立法和实践。

本文以下即就欧盟本次电动汽车反补贴调查一案，说明欧盟如何展开反补贴调查，调查什么内容，按什么日程进行，调查出补贴后什么情况下才会征收反补贴税，征收反补贴税会有什么后果，中国有关企业如何对这一切予以应对。本文以下也会分析欧盟本次反补贴调查的特别之处，并分析欧盟新近生效的《外国补贴条例》与欧盟《反补贴基本条例》的交互作用，提醒中国有关企业要积极应诉本次反补贴调查，并立即开始提前准备应对欧盟随时可能展开的相关反倾销调查，且应全力以赴，务求一胜。

根据欧盟当前有效的《反补贴基本条例》（Anti-subsidy basic Regulation，Regulation (EU) 2016/1037）及欧盟1997年以来的反补贴实践，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）本次BEVs反补贴调查，将按照以下程序和预测时间线展开：

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从程序法角度来看，欧委会在正式发起调查后，一般先进行初步（Provisional）裁决，再做出最终（Definitive）裁决。欧委会可以不进行初裁，而直接等到最后做出终裁。但是不出初裁，则不能尽早征收反补贴税；出了初裁后，即可以开始征收临时反补贴税（即要求缴纳等同于临时反补贴税金额的保证金）。初裁决定必须在发起调查后60天才能公布；初裁后临时征税期限不能超过4个月。如果发现囤积居奇等特殊情形（Critical Circumstances），欧委会有权倒追90天征收反补贴税。

从实体法角度来看，欧盟反补贴调查首先会拟定怀疑存在补贴的项目，然后调查认定具体的补贴项目，然后再核算具体补贴项目的补贴金额，最后再将所有补贴金额核定到每单位产品上。如果欧盟要反的补贴仅仅是出口制造企业的财务和其他记录中所显示的来自政府部门的现金拨付，那反补贴调查就变得很简单了；但是欧盟要调查的补贴更包括税收减免、增值税退税、各种特区政策、土地优惠、原材料采购优惠等补贴项目，其具体认定和计算，就变成了一项很复杂的工程，以致非经专家律师团队协助，企业几乎无法应对。

欧盟本次发起针对原产自中国大陆的BEVs的反补贴调查，与欧盟针对中国产品的众多反补贴调查有相同之处，即最终皆须证明中国大陆有关出口生产企业存在补贴，欧盟相关产业存在实质性损害、损害威胁或成长阻碍（统称损害, Injury），此种补贴与此种损害之间存在因果关系，并且征收反补贴税符合欧盟共同体利益（Community Interest）。这里的每项标准并非泛泛而谈，而是皆有具体所指，并且很多细节在欧洲法院和WTO打过官司，含义对专业化律师而言，相对具有一定的确定性。

但欧盟本次发起的反补贴调查，也存在两个特别之处，值得关注。

首先，欧盟本次反补贴调查不是基于欧盟盟内产业（Domestic Industry）的申请而发起的，而是欧委会主动发起的。

通常欧委会（及很多国家主管机关）都是基于国内产业的投诉/申请而发起反补贴调查。而本次欧委会主动发起调查，原因可能是欧委会基于政治考量，急于启动调查，等不及欧盟BEVs同类产品产业准备和提交完整的反补贴调查申请。

从技术角度考虑，要准备和提交完整的反补贴调查申请，并不是一件容易的事——欧盟有关企业或企业联盟可能需要聘请专家律师团队并花费很长时间收集、整理、分析和写就有关资料。最要命的是，提起反补贴调查申请的企业或企业联盟，在提交反补贴调查申请时，得证明自己能代表欧盟盟内产业。

而根据有关新闻报道，在欧盟27个成员国内部，德国和法国的电动汽车生产商对申请本次电动汽车反补贴调查，意见就可能不同。而反补贴申请企业或企业联盟，如果都不能证明自己至少代表欧盟25%的BEVs产量，就不具备申请反补贴调查的资格；如果不能证明自己至少代表欧盟50%的BEVs产量，就得调查欧盟其他BEVs生产商对提起反补贴调查的意见，结果就可能被反对声扑灭提起申请的资格。

也许正是因为上述技术原因，欧委会才仓促决定，立即主动发起反补贴调查。

其次，欧盟本次反补贴调查是在欧盟没有发起相应的反倾销调查的情况下发起的。

欧盟及其他发达国家/地区原先不对中国大陆这样他们认为是“非市场经济”的国家发起反补贴调查，但自2004年加拿大率先对中国大陆烧烤架发起反补贴调查后，美国、欧盟等纷纷发起对中国大陆产品的反补贴调查。通常来说，欧盟在发起对中国大陆产品的反倾销调查时，同时发起发补贴调查，或者稍后即发起反补贴调查。而本次欧盟却在没有对原产自中国大陆的BEVs发起反倾销调查的情况下，先行发起了反补贴调查。

欧盟这个特别举动并不代表欧盟不会对中国大陆的BEVs发起反倾销调查了。实际上，中国大陆有关企业现在就应该立即准备应对欧盟可能对BEVs发起的反倾销调查。

欧盟本次先行发起反补贴调查很可能是因为以下技术原因造成的：反倾销调查与反补贴调查有所不同，应该说更加复杂。这是因为欧盟现在已经采用美国式替代国方法，来调查和计算原产自中国大陆的有关产品出口是否存在倾销。这种替代国方法的核心是分析涉案产品的“生产要素”，寻找一个合适的第三国（本案中可能是韩国、墨西哥之类），收集他们有关企业的成本数据，然后在考虑中国大陆有关企业的有关数据的情况下，虚拟中国大陆有关企业的生产成本和涉案产品的“正常价值”，最后计算出是否存在倾销及倾销幅度。

从上面说明中即可看出，虽然通过反倾销调查可能计算出更高税率，但是相较于反补贴调查，欧盟方面需要准备更多资料，投入更多人力物力，才能完成反倾销的发起和调查工作。尤其是，在没有欧盟企业或企业联盟准备初步资料、提出反倾销调查申请的情况下，欧委会要尽快或主动发起反倾销调查，工作量和工作难度都非常大。

可能正因为如此，欧盟本次先行主动发起发补贴调查，而没有同时发起反倾销调查。但也正因为如此，欧盟随时还可能再发起反倾销调查。

欧盟反补贴调查一旦启动，一般会出现三种结果：一是经调查因查不出重要补贴或其他原因，终止调查；二是经调查发现虽有补贴但没有损害等，不采取反补贴措施；三是经调查发现补贴、损害等，征收反补贴税。根据欧盟已有实践，90%以上案子会是第三种结果。

一旦欧委会决定征收反补贴税，一般会连续征收五年，而且每五年都可以通过日落复审程序继续征收五年，直到无人在乎这个特别关税。

故此，欧盟如征收反补贴税，会造成重大后果。首先，应诉并且获得较好税率（包括零税率）的中国企业，可以继续向欧盟出口BEVs，甚至将其他企业的订单吸引过来，从而扩大对欧盟的出口。其次，在规定的补贴调查期间（2022年10月1日至2023年9月30日）曾出口欧盟但没有应诉的中国企业，会被以最高补贴税率惩罚，失去涉案产品的欧盟出口市场。再次，积极参与应诉但没有被抽样抽中或单裁税率(Individual Margin)的中国企业，取得抽样抽中应诉企业的加权平均税率，有可能可以继续向欧盟出口涉案产品，也有可能失去欧盟市场。

而在欧盟征收反补贴税后，欧盟的盟内产业得到一定保护；同时欧盟的消费者则可能开始叫苦，因为欧盟的BEVs销售价格应该会逐步提升。

面对一个行情很可能看涨而自己却很可能被排除在外的巨大市场，中国企业该如何应对？

对于反补贴、反倾销案件的应诉企业来说，理想的结案方式当然是终止调查、无损害、零税率、低税率或者价格承诺。这五种结案方式对任何一个具体应诉企业来说，尤其是对中国电动汽车产业来说，都可以说是胜诉。但是在整个调查结束之前，每个应诉企业都不可能确定应诉结果，因此只能全面作战，争取其中一种最佳结果。

故此，对于欧盟本次反补贴调查，一如面对欧盟的任何一次反补贴调查或反倾销调查，中国企业应当积极予以应对，并以适当的策略予以应对。

首先，尽早聘请专家律师团队着手应诉准备工作，是反补贴/反倾销应诉成功的关键。如前述欧盟调查日程显示，反补贴/反倾销调查一旦发布立案公告，前期进展速度非常之快；尤其是，应诉企业原则上只有37天左右时间准备和提交应诉所需所有资料和数据，而这些资料和数据包括应诉企业集团涉及生产或销售涉案产品的所有企业的资料和数据，从企业工商档案、企业管理、人员管理、产品分类、生产流程、成本核算明细、原材料采购明细、销售明细、销售单据、价格调整等到审计报告、报税记录、各种特制勾稽报表等等，无所不包，并且对所有中文文件，还需配备英文翻译件。以作者二十多年代理企业应诉反倾销/反补贴调查经验，没有一家企业能在这样的37天内，从容完成这些资料和数据的准备和提交。企业要想具备对反倾销应诉结果有较强的预测和把控能力，唯一可行的途径就是在欧盟或其他国家调查机关发起调查之前，很早就聘请专家律师团队进场，帮助企业汇集、分析和组织有关资料和数据。

其次，应诉企业要在补贴/倾销和损害两线应诉，不能仅应诉一头。从一个具体应诉企业角度，如果自己有把握取得较好税率，有时不参加损害抗辩反而对本企业有利。但是，不参加损害抗辩，通常对企业所在行业整体利益不利；而且万一企业没有取得较好税率，就没有胜诉回旋余地了。故此，我们在代理企业应诉时，也鼓励企业参加损害抗辩，即向补贴/倾销调查机关同时主张对方盟内/国内产业不存在实质损害、损害威胁或成长阻碍；即使有，与涉案产品的补贴/倾销不存在因果关系；在欧盟案件中，还应游说欧盟成员国代表投票反对采取反补贴/反倾销措施。在反补贴/反倾销调查案件中，中国大陆应诉企业习惯由有关商会或行业协会统一组织“无损害抗辩”，认为这样既可以节约成本，又可以不必提交重复意见。其实这个习惯并非最佳实践。不同企业、不同组织提交的不同损害抗辩意见其实角度不尽相同；即使主要内容类似，也更能引起损害调查机关的注意；而且也更方便提交特有保密信息，提出与损害相关特定请求，并避免集体代理律师可能存在的利益冲突。

再次，对于中国BEVs出口生产企业来说，争取抽样抽中应诉更有利于自己掌控自己的命运。如前所述，欧盟近年来改变了自己若干重大长久实践，急速学习美国反补贴/反倾销调查的相关手法，包括严格限定抽样抽中企业数目。欧盟这样做对中国应诉企业的一个后果是，如果一个中国企业出口欧盟排名不到前三四位，就有可能不被抽样抽中，而仅能配合调查，取得抽样抽中企业的加权平均税率。如果抽样抽中企业中有一个出口占比较高但应诉结果差强人意的企业，那么其他抽样未抽中的应诉企业即可能遭遇较高加权平均税率。为此，一旦反补贴/反倾销风声乍起时即开始准备应诉工作更为必要。如果经过前期准备，但抽样仍未抽中，则可以通过自愿提交全卷应诉，请求欧盟反补贴/反倾销调查机关同意为应诉企业单裁税率。虽然欧盟目前总体倾向是不接受自愿交卷，但是如果应诉企业全力追求并得到经验丰富的专家律师团队协助，获得单裁税率也是有可能的。

当然，以上只是若干总体应诉策略。具体到不同的应诉企业，专家律师团队应该可以提出具体的应诉策略。

总之，应诉企业应在专家律师团队的具体分析和指导下，根据自己的具体情况，灵活采用各种应诉策略，在补贴/倾销和损害两线同时努力，最稳妥、最大限度地实现自己的应诉目标。

假设在本次欧盟反补贴调查中，中国BEVs应诉企业没能取得理想的应诉结果，那么下一步该如何重新赢得欧盟市场呢？很多企业可能想到要去第三国开设工厂，改变产品的原产地，或者径直到欧盟开厂。

这种合法规避欧盟针对原产自中国的BEVs的反补贴/反倾销税的想法，通常是具备一定的可操作性的，尤其是径直到欧盟开厂的想法。但是随着欧盟一个新法规的生效和实施，这种想法的可操作性正在变弱，实现成本也正在急剧上升。中国电动汽车及其他新能源行业出口生产企业应当对此有充分了解。

2022年12月14日，欧盟通过《外国补贴条例》（Regulation (EU) 2022/2560）（简称FSR）。该法于2023年1月12日生效，2023年10月12日全面实施。

该法的核心内容是，企业（通常是外国企业，但也可能是欧盟企业）并购欧盟企业或以合资形式投资时，或者企业参加欧盟公共采购时，如果所涉企业营业额达到一定标准，或者所涉公共采购合同金额达到一定标准，而所涉企业在最近三年获得外国补贴达到一定金额，则有关并购、合资或采购必须向欧盟主管机关申报。而欧盟主管机关有权对此类活动进行调查，并可以禁止有关并购、合资或采购，或者要求采取“补救性措施”（Redressive Measures）。欧盟主管机关也有权对任何其他涉及外国补贴的市场情形（Market Situations）（如其他投资情形）主动进行调查，并作出类似决定，采取类似措施。有关该法更具体内容，请另行咨询本文作者。

这也就是说，如果中国有关BEVs企业在本次反补贴调查中被发现存在重大补贴，将来要想在欧盟进行并购、合资或参与公共采购，很可能遭遇欧盟主管机关根据FSR的调查和处理，最终不仅可能无法实现合法规避反补贴税/反倾销税的目标，也可能根本就不能实现在欧盟开厂的目标。

那么，该怎么办？这次反补贴/反倾销应诉就应该不惜工本争取打赢；万一没打赢，立即咨询专家律师团队看如何避免损失，重新崛起。惟其如此，对应诉企业来说，专家律师团队的资质、经验、水准和专注很重要；通过竞价聘任反补贴/反倾销律师团队实际上是一种冒险。

欧盟本次发起针对原产自中国大陆的新电池电动汽车反补贴调查有其特殊之处。这些特殊之处说明欧盟很可能为了政治考量，强力和从速推动对中国电动汽车的反补贴调查。由于电动汽车行业在中国、欧盟等地皆属新能源和环保行业，属于政府优先考虑补贴行业，通过调查发现补贴可能并不意外。但是欧委会如果严格依据其《反补贴基本条例》展开调查和采取反补贴措施，欧委会不一定能够轻易达成其征收反补贴税的目标。故此，中国有关企业应当全力应诉，并且以适当应诉策略应诉。由于反补贴应诉和反倾销应诉一样具有很强的专业性和复杂性，聘请专家律师团队协助应诉是应诉企业的必须。而因为万一应诉失败，应诉企业可能丧失欧盟出口市场，并且因为欧盟《外国补贴条例》的出现，可能很难采用传统的合法规避反补贴税/反倾销税策略，故此，应诉企业应诉本次反补贴调查，以及提前准备应对随时可能展开的反倾销调查，应全力以赴，务求一胜。