2022年10月7日，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，以下简称BIS）宣布了若干主要针对中国半导体行业的出口管制措施，严格限制或实际禁止向中国出口高端芯片及其它特定半导体产品、技术、设备等。同时，BIS将31家中国企业列入“未经核实实体清单”（Unverified Entity List，以下简称UVL）。更为甚者，BIS还罕见地规定，未经BIS事先许可，美国公司、公民、绿卡持有者及其他“美国主体”（U.S. Persons），不得直接或间接支持中国高端芯片的研发或制造。此举被媒体描述为美国以国家安全和外交政策为由向中国发出的“芯片禁令”，令国内外芯片和半导体产业震惊。
1
制裁和出口管制的“常态化”
制裁（Sanctions）指基于国家安全、外交政策、侵犯人权、恐怖活动、贩毒、贩卖军火、战争等原因，通过没收/冻结对方资产、禁止与对方贸易、禁止与对方交易、禁止对方产品进口、禁止让对方访问、禁止特定产品或技术向对方出口等方式，针对特定国家、特定国家具体产业、有关个人、实体、其它组织甚至船舶、飞机等，采取的一种惩罚兼敦促改变措施。从这个广泛意义上来说，制裁包括出口管制，而出口管制的最严厉形式就是禁运（Embargo）。当然，如本文稍后解释所述，如果严格解释制裁，制裁与出口管制其实并不相同。
制裁可以是“经济制裁”“贸易制裁”“金融制裁”“国际制裁”“外交制裁”“文化交流制裁”“体育制裁”等。惟其如此，本文用广义的“制裁”一词统称各种Sanctions和Export Controls，而不用“经济制裁”“贸易制裁”等作统称。
制裁措施及制度其实源远流长，但是似乎只是到了2022年，才被众多企业集体关注。远的不用去说，其实中华人民共和国在1949年至1977年之间，一直遭受美国等国制裁（禁运）。中国也不是从近年才开始采取制裁或反制裁措施的；1978年以来中国时不时也会对违背中国国家安全和外交政策的有关国家采取禁止文化交流等制裁措施。而联合国、美国、欧盟等对朝鲜、伊拉克、刚果、苏丹、利比亚、黎巴嫩等有关个人和实体的制裁，也都存在较长时间了。
2022年可以说是制裁和出口管制开始“常态化”的一年。自2022年2月俄罗斯对乌克兰开战后，美国、欧盟、英国、日本、加拿大等对俄罗斯国家、俄罗斯特定行业、俄罗斯数以千计的个人和实体进行了制裁。同时美国、欧盟、英国等又以新疆等问题为由对中国有关个人、实体和产品展开制裁；而中国亦对他们的有关个人、实体等进行了制裁或反制裁。2022年7月以后，美国又因俄乌战争和台海问题分别对俄罗斯和中国有关个人和实体展开了新一轮的广泛制裁。制裁已然在全世界常态化了。
目前联合国、中国、美国、欧盟、英国、日本、加拿大、澳大利亚等都有制裁制度和正在执行的制裁措施。联合国安理会的制裁名单（Consolidated List）上有上千名个人、实体及其它组织；欧盟制裁项目多达42个；美国仅美国财政部的外国资产控制办公室（以下简称OFAC）管理的制裁项目就有几十个（针对国家），制裁名单更是数以万计（针对个人、实体等）。
2
美国的各种制裁和出口管制黑名单
在众多的制裁制度中，美国的制裁制度无疑最为庞大、复杂。美国的制裁可能针对整个外国政府（如古巴、朝鲜、伊朗等）（Comprehensive Sanctions），也可能针对外国的某些行业（如俄罗斯的金融、油气行业等）（Sectoral Sanctions），也可能仅针对外国的个人、实体等。就全面或行业制裁项目而言，仅美国OFAC管理的就至少有如下37个：阿富汗相关制裁、巴尔干相关制裁、白俄罗斯制裁、缅甸相关制裁、中非共和国制裁、中国军事企业制裁、美国敌对国家制裁法相关制裁、反贩毒制裁、反恐制裁、古巴制裁、网络空间相关制裁、刚果民主共和国相关制裁、埃塞俄比亚相关制裁、外国干涉美国选举制裁、全球马格里斯基制裁、中国香港相关制裁、伊朗制裁、伊拉克相关制裁、黎巴嫩相关制裁、利比亚制裁、马格里斯基制裁、马里相关制裁、尼加拉瓜相关制裁、非扩散制裁、朝鲜制裁、粗钻石贸易管制、俄国有害外国活动制裁、索马里制裁、苏丹和达尔富尔制裁、南苏丹相关制裁、叙利亚制裁、叙利亚相关制裁、跨国犯罪组织制裁、乌克兰/俄国相关制裁、委内瑞拉相关制裁、也门相关制裁、津巴布韦制裁等。
美国制裁名义上都是依据联合国安理会决议及美国国内各种立法授权而作出的。美国国内的此等立法分涉及制裁授权的一般性立法及针对具体国家、地区或事件的特别制裁立法。一般性立法有《对敌贸易法》（TWEA）（1917）、《对外援助法》（1961）、《国家紧急状态法》（1976） 、《国家紧急经济权力法》（IEEPA）（1977）、《美国爱国者法》（2001）、《国防授权法》（NDAA）（2021）等。特别制裁立法有《缅甸自由与民主法》（2003）、《赫尔姆斯-伯顿法》（古巴民主和自由声援法）（1996）、《伊朗和利比亚制裁法》（ISA）（1996）、《伊朗全面制裁、问责与撤资法》（CISADA）（2010）、《加强制裁朝鲜及政策法》（2016）、《美国敌对国家制裁法》（CAATSA）（2017）、《香港自治法》（2020）、《维吾尔强迫劳动预防法》（2021）等等。此外，美国的《军火出口管制法》（AECA）及据其公布的《国际军火买卖条例》（ITAR）、《出口管制改革法》（ECRA 2018）及据其公布的《出口管制条例》（EAR），是美国出口管制的主要法律依据。
根据以上立法，美国各主管行政部门通过发布各种各样的黑名单和管制清单，来执行美国的制裁和出口管制措施。美国的这些黑名单和管制清单包括但不限于以下这些：
●美国财政部OFAC发布的SDN黑名单；
●美国财政部OFAC发布的NS-CMIC黑名单；
●美国财政部OFAC发布的外国制裁规避者清单（Foreign Sanctions Evaders List, FSE）；
●美国国防部发布的中国军事公司清单（Chinese Military Companies List, CMC）；
●美国商务部BIS发布的实体清单（Entity List）；
●美国商务部BIS发布的拒绝许可之人清单（Denied Persons List）；
●美国商务部BIS发布的未经核实实体清单（Unverified Entity List）；
●美国商务部BIS发布的军事终端用户清单（Military End Users List, MEU）；
●美国商务部BIS发布的军事情报终端用户清单（Military-Intelligence End User List, MIEU）；
●美国商务部BIS发布的商务控制清单（Commerce Control List）；
●美国国务院BISN发布的非扩散制裁清单（Nonproliferation Sanctions Master Chart）;
●美国国务院DDTC发布的封杀当事人清单（Debarred Parties List）;
●美国国务院DDTC发布的美国军火清单（USML）。
3
美国制裁和出口管制的运作原理
如果严格加以区分，美国制裁和出口管制是不一样的。制裁是惩罚有关行为主体，如外国政府、实体或个人，并禁止或限制与其交易；而出口管制是禁止或限制有关美国产品、技术等向特定外国政府、实体或个人出口。就一般企业经营而言，通常遭遇的美国制裁和出口管制为美国财政部OFAC执行的制裁及美国商务部BIS执行的出口管制。以下即以OFAC制裁和BIS出口管制为例，说明美国制裁和出口管制的运作原理。
就制裁而言，OFAC主要通过发布两种黑名单来执行对个人、实体等的制裁：一是《特别指定国民及封杀之人》名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons，简称SDN），二是《非SDN中国军工复合公司名单》（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List，简称NS-CMIC List）。列入SDN黑名单的个人、实体等在美国或为美国主体控制的资产，将被冻结；而任何应遵循OFAC制裁的人，亦不得直接或间接与SDN名单上的任何个人、实体等进行交易，或者为此等交易提供方便（facilitation）。而对列入NS-CMIC List的中国实体或公司（目前为59家），未经OFAC许可，任何美国人60天后即只能出售、不能购买其上市交易证券，365天后亦不能出售其证券。
OFAC制裁措施首先要求美国主体（US Persons）（美国公民、美国绿卡持有者、美国企业、美国企业在境外的分支机构、在美国的外国人、外国公司在美国成立的组织等）遵守，即属人和属地管辖权兼具。OFAC制裁措施其次要求与美国有连接的外国人（Foreign Persons）（外国自然人、法人、其它组织等）遵守。所谓“美国连接”（US Nexus）定义很广，基本上在美国有经营活动、通过美国或美国人中转、甚至仅仅使用美元结算的外国人、外国组织都囊入其中。
对于前述应遵循OFAC制裁的人，如果违反制裁禁令，一经发现，即可能遭到OFAC调查和处罚。OFAC可以要求提供更多信息，发出警示函（Cautionary Letter），作出违规裁决（Finding of Violation），作出罚款处罚并发出预处罚通知；对于过分（egregious）违规行为，则移交刑事调查。违反制裁禁令的处罚可能是巨额罚款（如法国巴黎银行曾在2010年被罚约90亿美元）、最高30年监禁等。违反制裁禁令责任属于严格责任（Strict Liability），即无需证明违反者有主观过错（如果存在故意或合谋，则可能遭刑事检控）。
在有些情况下，如在针对伊朗制裁的行政令中，美国OFAC制裁还要求美国人、与美国有连接的人之外的人遵循，号称“二级制裁”（Secondary Sanctions）。不遵循二级制裁的外国个人、实体等，即可能直接遭受行政处罚或刑事检控；也可能随后被纳入SDN名单，成为被制裁对象。这也就是人们常说的“长臂管辖”。但是由于直接调查和处罚外国个人、实体等有难度，OFAC经常将违反二级制裁的外国个人、实体等纳入SDN名单加以惩罚。有统计表明，2019年出现在OFAC的SDN名单上的中国个人或实体，约有70%皆因未遵循美国对朝鲜和伊朗的二级制裁而被制裁。
至于在实践中OFAC如何扩大制裁的适用范围，以及在哪些情况下适用例外规定或进行豁免，则是更为复杂的实务问题，本文不再赘述。
而在出口管制方面，美国商务部的BIS主要根据EAR规定，通过编制和更新CCL和发布不同效果的黑名单，对源自美国、位于美国或含有美国成分的特定产品、软件、技术等的出口、再出口及内国转让加以限制或禁止。凡是在CCL上列明的产品、软件或技术等，在出口目的地、出口最终用途、出口终端用户、出口交易对手等方面，即可能存在不同的限定或许可要求。许可有通用许可（General License），也有特别许可（Special License）；有的许可申请适用拒绝推定（Presumption of Denial），有的许可申请适用逐案审查原则（Case-by-case）。
CCL管制类别分十类，编号从0到9; 十类之下各分五组，编号从A到E，分别代表不同性质的产品、设备、软件、技术等；然后再加上三位阿拉伯数字，表明受管控原因；最后形成ECCN（出口管制分类编码），例如1C350，2B007，3A991等等。
值得注意的是，BIS追踪和管制的是含有美国成分的CCL产品、软件或技术等，不仅仅是源自或出口自美国的产品。只要含有规定比例的美国成分，某CCL产品、软件或技术等，无论是从美国销售到一个外国，还是从一个外国销售到另一个外国，还是在一个外国国内转让，都受BIS根据EAR管制。用美国技术、美国软件或由此产生的美国设备直接生产出的产品，也要受BIS管制（即FDP规则）。
至于在实践中BIS如何扩大出口管制的适用范围，以及在哪些情况下适用例外规定或进行豁免，则是更为复杂的实务问题，本文亦不再赘述。
4
企业对制裁和出口管制的常态化应对
从以上讨论中可以看出，美国等的制裁和出口管制的常态化已成既定事实。面对如此现实，企业能做的只能一是联络本国政府进行交涉，二是积极组织自身进行应对。通常，政府交涉、反制等需要一个过程，而且短期内也不一定能成功。而企业一旦面对制裁和出口管制，即需要马上组织应对，以规避风险甚至争取生存。以下为企业组织应对时应注意的若干重要方面；具体如何操作，企业应聘请专业人员予以咨询和指导。
首先，企业应当转变观念、面对现实，识别巨大风险。中国《反外国制裁法》第十二条确实规定了“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”但是这一条并没有限制中国企业排查其外国合作方受制裁和出口管制的风险，也没有限制中国企业应对自身直接面对的外国制裁和出口管制风险，只是要求不要执行或协助执行外国国家对中国公民、组织的制裁（可能包括出口管制）。
其次，企业要尽快确定自己是否有遵循外国（主要是美国）制裁与出口管制的义务。通常欧盟、英国、日本等的制裁仅要求其本国公民、组织（包括外国设立在该国的组织）遵守，但美国的制裁比较霸道，不但要求其本国公民、组织遵守，还要求持有美国绿卡的人、与美国有连接（nexus）的外国组织遵守。这就可能导致一些外资在华企业、企业高管（美国公民或绿卡持有者）陷于两难处境。尤其是，本文开头所说的美国“芯片禁令”更是置在华涉芯片研发或生产的美国公民、绿卡持有者于一种绝境，可能迫使他们转换业务或离开中国。BIS在引入这个罕见规则时，以有关研发或生产可能涉及支持大规模杀伤性武器（WMD）或导弹终端用途为由。其实这个理由显得牵强。BIS更可能已经越权并侵犯了有关美国公民、绿卡持有人的就业相关的权利。
再次，企业需要及时确定自己的产品、软件、技术等是否含美国成分，美国成分所占比例，以及是否涉及上文提到的美国所说的“外国直接产品”。如果小心处理和合理控制美国成分，并控制产品销售的目的地、收货人和终端用户等，也许企业可以合法规避美国有关制裁和出口管制风险。当然，中国企业在高端芯片和其他特定半导体产品方面，可能只要涉及美国成分，就不能规避美国出口管制的一般规则。在此情况下，可能只能寻求专业人士意见，看能否适用美国有关出口管制的例外规定。
再其次，如果企业不幸落在美国某个制裁或出口管制黑名单上，则需要根据每个黑名单的具体性质，采取具体应对措施，争取从黑名单上“除名”（Delist）。举例来说，如果企业不幸落入美国BIS的UVL，则应聘请专业人士，准备和组织实地核查（End-use Check），争取从UVL上除名，以避免进一步落入“实体清单”，导致基本上被封杀。实际上，在本文开头所说的美国宣布“芯片禁令”并将31家中国企业列入UVL的同时，BIS确实将9家中国企业从UVL上除名了。
最后，对于涉及国际合作、国际投资、国际贸易、美国产品、美国技术等的企业来说，应对制裁和出口管制的最佳措施是尽早建立起自己的制裁风控机制（Sanctions Compliance Program）和出口管制风控机制（Export Compliance Program）（以符合中国《反外国制裁法》前述要求为限）。这些风控机制如果经咨询专业人士合理设计、合理执行、合理记录，将使企业在面对美国等的制裁调查、出口管制调查等时，有更大的机会全身而退，并在现场核查、除名申请等程序中获得有力支持。
总之，制裁和出口管制已经常态化，成为涉及国际合作、国际投资、国际贸易、美国产品、美国技术等的企业必须日常面对的一个现实问题。面对这个现实问题，企业正确的应对姿势应该是尽早进行内部调查，尽早进行风险评估，尽早采取应对措施，并尽早建立自己的制裁风控机制和出口管制风控机制。即使面对“芯片禁令”这样的歧视性待遇，中国企业也不应轻言放弃，而应积极应对，力争绝路逢生。
