壬寅虎年,新冠疫情肆虐至今已步入第三个年头。在抗击疫情的国门第一线,站立着一群国门卫士——海关检验检疫队伍,为我国将疫情封堵于国门之外发挥了重要作用。
海关检验检疫原隶属于国家质检总局。2018年4月,根据国务院机构改革方案,出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署(也称“关检融合”)。整合后的海关检验检疫队伍,监管资源和执法能力得到了全面提升,客观上为抗击2020年出现的新冠疫情提供了良好的履职基础。同时,基于包括生物安全在内的国家安全需要,海关将进一步加强检验检疫领域的监管和执法力度,检验检疫领域进入强监管时代。这就意味着进出口企业将面临更为立体、全面及强力的监管,检验检疫合规的理念与意识亟待提升。本文对关检融合后检验检疫的基本法律制度、执法特点及常见合规风险进行介绍,并提出若干建议,以期对进出口企业防范出入境检验检疫合规风险有所助益。
一、出入境检验检疫的基本法律制度
海关的检验检疫工作可分为进出口商品检验、进出口食品安全、进出境动植物检疫、国境卫生检疫这四个基本职能。这四个职能存在一定关联或交叉,但也有各自相对独立的制度体系。
(一)进出口商品检验的主要执法依据
进出口商品检验(也可称为“进出口商品安全”),是指对列入“法检商品”目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求的评定活动。《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例,还有海关总署、原质检总局制定的一系列规章、规范性文件,例如:
《进出口商品免验办法》
《进出口商品抽查检验管理办法》
《进出口商品检验鉴定机构管理办法》
《进出口商品数量重量检验鉴定管理办法》
《进口商品残损检验鉴定管理办法》
《出口烟花爆竹检验管理办法》
《进口汽车检验管理办法》
《进出口玩具检验监督管理办法》
《进口棉花检验监督管理办法》
《进出口煤炭检验管理办法》
《进口涂料检验监督管理办法》
“保护人类健康和安全、保护动物或者植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈行为、维护国家安全”是进出口商品检验工作的基本原则。为此,海关负责制定、公布必须实施检验的进出口商品目录,并定期修订调整。这些“必须实施检验的进出口商品”,业内通常也称为“法检商品”。随着监管理念的转变,监管重心从进出口并重逐渐转为以关注进口为主,同时更加强化对进出口战略资源性商品、危险品、消费品、汽车等重点商品的检验监管。
(二)进出口食品安全工作的主要执法依据
对进出口食品实施检验检疫及监督管理是海关的重要职能。在这方面的主要法律依据包括:
《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》
还有海关总署、原质检总局制定的一系列规章、规范性文件,例如:
《国境口岸食品卫生监督管理规定》
《进出境粮食检验检疫监督管理办法》
《进出口食品安全管理办法》
《进口食品境外生产企业注册管理规定》
《供港澳蔬菜检验检疫监督管理办法》
《出境水果检验检疫监督管理办法》
《进境水果检验检疫监督管理办法》
……
根据前述规定,境外国家(地区)在首次向中国出口有关食品前要经过食品安全管理体系评估和审查,境外生产企业必须通过海关总署的注册,进出口商也要在海关进行专门的备案;境内企业向境外出口食品,则需经过出口食品原料种植养殖场备案、出口食品生产企业备案、接受海关核查等程序。
(三)进出境动植物检疫的主要执法依据
为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物(以下简称“病虫害”)传入、传出国境,海关对进出境的动植物及其产品和它们的装载容器、包装物,以及对来自动植物疫区的运输工具实施检疫。这方面的主要法律依据包括:《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例;海关总署、原质检总局制定的一系列规章、规范性文件,例如:
《进境动植物检疫审批管理办法》
《进境植物繁殖材料检疫管理办法》
《进境植物繁殖材料隔离检疫圃管理办法》
《进境栽培介质检疫管理办法》
《进境植物和植物产品风险分析管理规定》
《进境动物和动物产品风险分析管理规定》
《进境动物隔离检疫场使用监督管理办法》
《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》
《进境水生动物检验检疫监督管理办法》
《出境竹木草制品检疫管理办法》
《进出境中药材检疫监督管理办法》
……
进出境动植物检疫的工作与进出口食品安全的关系较为紧密,所以上述一些规定也是进出口食品安全工作的执法依据;但并不是所有进出境的动植物及其产品都是以食用为用途(例如用于养殖、观赏、研究等),而且一些以动植物之外名义申报的货物也可能会带有生物安全的风险。
(四)国境卫生检疫的主要执法依据
海关负责实施国境卫生检疫职能,防止传染病由国外传入或者由国内传出。此职能在新冠疫情期间显得尤为重要。海关此只能的主要法律依据包括:《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则,以及海关总署、原质检总局制定的一系列规章、规范性文件,例如:
《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》
《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》
《国境口岸卫生许可管理办法》
《出入境邮轮检疫管理办法》
《海南出入境游艇检疫管理办法》
《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》
……
根据以上规定,入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品,都应当接受检疫,经海关许可方准入境或者出境。
(五)通用的执法依据
除了上述内容执法依据外,还有一些同时与上述各种检疫检疫职能都密切相关的执法依据,例如:
《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》
《出入境检验检疫报检规定》
《出入境快件检验检疫管理办法》
《出入境人员携带物检疫管理办法》
《进出口化妆品检验检疫监督管理办法》
《出入境检验检疫查封、扣押管理规定》
《出入境检验检疫封识管理办法》
《进出境集装箱检验检疫管理办法》
《进出境转基因产品检验检疫管理办法》
……
二、关检融合后出入境检验检疫工作
出现的新局面
经过近4年时间的磨合,海关的执法资源得到了较充分的整合调配。另外,恰逢近两年新冠疫情防控工作对与防疫有关物资的监管提出了新要求,海关的出入境检验检疫工作出现了许多值得关注的亮点和趋势。
(一)业务数据的打通为便利通关和加强监管创造了条件
在实现关检融合之前,企业进出口法检商品时需要先向出入境检验检疫局报检,随后申领《入/出境货物通关单》(简称《通关单》),再向海关报关。而在关检融合后,海关对于检验检疫和通关实行了“一次申报、一次查验、一次放行”的措施,全面取消了纸质《通关单》,企业只需在报关的同时申报报检内容即可,大幅提升了企业的通关效率。
(二)出入境检验检疫领域的执法手段更加丰富
关检融合后,《海关行政处罚实施条例》和《海关办理行政处罚案件程序规定》等规定可以适用于涉检验检疫案件,相较以前明显加大了执法机关惩处检验检疫违法行为的力度。另外值得注意的是,对于传统主要聚焦于关税征管的海关稽查工作,其主要执法依据——《海关稽查条例》及其实施办法——也适用于对企业出入境检验检疫行为的合法性稽查。这也意味着企业在货物放行之日起3年内需要接受海关对其检验检疫行为合法性的稽查,企业保管的单证、资料也要包括反映检验检疫方面的内容,以备海关核查。据了解,目前已有海关通过稽查手段查发检验检疫违法情况,并移送缉私部门以“逃避商检罪”立案侦查。
(三)刑事案件管辖权的扩张
随着关检融合,以往属于地方公安部门管辖的部分罪名转由海关缉私部门管辖;这些罪名包括逃避商检罪、妨害国境卫生检疫罪、妨害动植物检疫罪等。在过去,由于相关领域的行政管理由出入境检验检疫局负责,尽管行政执法与刑事司法衔接早已存在,但由于跨部门沟通的程序相对繁琐,客观而言,单位、个人因前述罪名被追究刑事责任在实践中是较少的。以逃避商检罪为例,经检索案例,从2013年至2021年,仅有9宗生效判决;而其中,2018年关检融合后的案件就占了6宗。可以预见的是,海关缉私部门在侦办相关案件时将具备更有力的抓手和更便捷的渠道,这些刑事案件被查办的次数将会明显增加。
另外,《刑法修正案(十一)》新增的两个罪名也由海关缉私部门管辖,即走私人类遗传资源材料罪和非法引进外来入侵物种罪。这两个罪名也是直接与出入境检验检疫工作相关的。
三、企业常见的检验检疫合规风险
(一)应当报检而未报检
个别企业因为不熟悉法检目录的商品情况,或者担心接受检验检疫会影响通关时间,出于侥幸心理未对法检商品进行报检。此类行为一旦被海关查获,将可能受到行政处罚、甚至追究刑事责任。
(二)因不了解有关规定而擅自销售、使用货物
例如,按照有关规定,法定检验的进口货物要在目的地检验,而个别企业误以为在申报时进行了报检就完成了法律规定的“经检验”的动作,然后就销售、使用了进口货物。此类行为一经查获,海关可能以未遵守法检进口货物需在目的地检验的规定为由,对企业予以处罚。
(三)货物因不符合质量或检疫要求而不允许进出口
对需要经过检验或检疫的货物、物品,海关都有详细的要求和执行标准。如果不能满足上述要求和标准,且不能及时整改的,有关货物、物品就不允许进出口,只能退运或者销毁。
(四)货物因未获得相应许可证件而不允许进出口
对实施许可证件管制的货物,海关凭主管部门签发的许可证件予以查验放行。如果通关时未能提交相关许可证件,货物可能面临海关不予放行甚至行政处罚的风险。
四、合规建议
(一)事先全面了解法规政策和货物、企业的情况
企业在进行相关进出口业务前,建议对检验检疫的法规政策要有充分的了解,事先确认计划进出口的货物是否在法检目录内,了解其是否有其他检验检疫方面的要求、有关货物属性是否满足进出口的要求。另外,相当一部分的涉检商品进出口在生产和进出口企业的资质方面还有特殊的要求。企业应当确认自己和合作方是否已满足资质方面的要求。从前文可以看出,涉及检验检疫问题的法律法规内容非常庞杂,而且仍然在密集地修订、更新中,企业必要时应咨询专业意见,避免业务开展后出现合规问题。
(二)在报检和报关时如实申报货物情况
进出口货物前,建议企业充分了解货物的真实情况,并提供完整的货物单证、资料,向海关说明货物的属性和状态。在委托报关企业进行报检报关时,除了选择信誉良好的报关企业之外,建议仍要对相关文件及工作进度作适当、必要的审核及了解,保障关企之间的信息真实、同步。对于企业内控过程中发现的检验检疫合规问题,必要时应主动披露,以期减轻责任、消除隐患。
(三)妥善保管有关记录和资料
根据海关规定,进出口企业负有建立记录制度、妥善保管单证的法定义务。例如,《进出口食品安全管理办法》规定食品进口商应当建立食品进口和销售记录制度,并保存相关凭证,虽然未规定保存时限。《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》要求企业建立特殊物品生产、使用、销售记录,记录保存期限不少于2年。因此,结合前述海关加强检验检疫后续稽查的执法背景,建议企业参照《海关稽查条例》的规定,妥善保存货物进出口放行之日起3年内的所有相关单证,以备海关核查。