为完善银行保险机构公司治理，加强股东股权监管，银保监会制定了《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》（征求意见稿）（“《办法》”），6月17日起向社会公开征求意见。就在本月初，银保监会刚刚颁布了《银行保险机构公司治理准则》（“《准则》”），银保监会十天内连续出台《准则》和《办法》，意在规范股东行为，进一步加强金融机构公司治理规范性。
银行保险机构公司治理一直是监管部门高度关注的问题，因为公司治理问题容易导致机构出现重大风险，较一般意义上的信用风险更为严重。有效的公司治理是商业银行持续稳健经营的基础，而明晰的股权管理又是良好公司治理的前提。从此前针对银行保险机构的股权管理办法等，到本次发布的针对大股东行为的要求，实质上都沿着同一思路规范大股东行为，以防范银行保险机构公司治理当中一个最主要的潜在风险来源。
2020年8月17日，银保监会发布了《健全银行业保险业公司治理三年行动方案（2020—2022年）》（以下简称《方案》）。《方案》重点提到“股权关系不清、股东行为失范是近年来银行业保险业市场乱象丛生的根源”，要下大力气进一步整治股权关系不清、股东行为不当等突出问题，并提出治理要求：“ 2020年深入整治股权与关联交易乱象，着力完善大股东行为约束机制。…要加强大股东，特别是控股股东行为规范，明确大股东不得超越权限干预机构董事会、高管层履行职责，切实防止大股东操纵和掠夺公司。”
按照《方案》提出的治理要求，银保监会适时颁布规范大股东行为的《办法》，共八章五十八条，从持股行为、治理行为、交易行为、责任义务等方面，提出专门针对大股东行为的监管规定。
一、银行保险机构大股东定义
（一）首次定义“大股东”
银保监会在监管规定中第一次尝试对“大股东”进行定义。根据《办法》的规定，银行保险机构大股东是指符合下列条件之一的银行保险机构股东：
（1）持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构15%以上股权的；
（2）持有城市商业银行、农村商业银行等机构10%以上股权的；
（3）实际持有银行保险机构股权最多的（含持股数量相同的股东）；
（4）提名董事、监事合计两名以上的；
（5）银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的；
（6）银保监会或其派出机构认定的其他情形。
此外，股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。持股比例合计符合上述要求的，股东及其关联方、一致行动人均视为大股东管理。
（二）“大股东”定义维度
《办法》对“大股东”的定义，主要从股权比例以及对银行保险机构的影响程度两个方面，与银行保险机构的“主要股东”作出区分。
根据商业银行股权管理相关规定，商业银行主要股东为持股5%以上或者对商业银行经营管理有重大影响的股东，重大影响认定的标准为向商业银行派驻董监高、或通过协议等方式影响商业银行财务和经营管理决策。而《办法》将认定大股东的股权比例标准设置为：持有商业银行股权比例在15%以上（持有城商行或农商行股权比例10%以上）或者在商业银行持股比例最高；另外在影响程度方面，将大股东认定标准设置为：提名董事、监事合计两名以上或者董事会认为对商业银行经营管理有控制性影响。
根据保险公司股权管理相关规定，保险公司股东分为财务I类、财务II类、战略类和控制类股东。按照银保监会之前的监管规定，财务II类、战略类和控制类股东归于保险公司的主要股东进行监管，而在《办法》颁布之后，控制类股东以及部分战略类或财务II类股东将会被认定为大股东进行行为规范的约束。
二、持股行为
《办法》第二章对银行保险机构大股东的持股行为提出规范要求。与此前银保监会的监管思路一脉相承，《办法》要求大股东强化资本约束，防范“以小博大”，并在股东入股资金来源、股权关系穿透核查、股权质押限制措施等方面进行了重申。
（一）自有资金入股
《办法》要求“大股东审慎投资，强化资本约束，保持杠杆水平适度，科学布局对银行保险机构的投资”，并且要求“大股东应当使用来源合法的自有资金入股银行保险机构，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股”。
在金融市场，股东为了获取高收益以小博大，往往忽视风险的积累，而金融机构还具有风险的外溢传导性。因此对于股东投资银行保险机构，银保监会在资本方面施加更多约束，让其只能以自有资金入股。
（二）股权关系穿透核查
《办法》要求“银行保险机构大股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动关系”，“严禁隐藏实际控制人、隐瞒关联关系、股权代持、私下协议等违法违规行为”。
上述要求与之前银保监会监管规定保持一致。自2017年以来，银保监会也通过多次专项核查，反复要求银行保险机构自查，摸清所有股东之间的关联关系。
（三）禁止交叉持股
《办法》要求大股东与银行保险机构之间不得直接或间接交叉持股。
实践中，银行保险机构由于对外股权投资受到监管限制，比较难以直接向股东进行投资。《办法》的规定更多是防止银行保险机构通过表内外投资渠道间接持有大股东的股权。
（四）股权质押限制
《办法》规定：
（1）股权质押比例超过50%时，大股东及其所提名董事不得行使在股东（大）会和董事会上的表决权；
（2）银行保险机构大股东不得以所持银行保险机构股权为非本单位及其关联方的债务提供担保，不得利用股权质押形式，代持银行保险机构股权、违规关联持股以及变相转让股权。
早在2013年，原银监会已经下发《中国银监会关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发[2013]43号），要求商业银行在公司章程里规定：股东质押所持银行股权50%以上，应当对其在股东大会和派出董事在董事会上的表决权进行限制。
此次《办法》的规定，第一是统一了银行保险机构大股东质押股权的限制要求，保险公司的大股东也应受限于质押限制；其次是明确大股东不得以所持银行保险机构股权为其自身及其关联方之外的主体提供担保；再次是基于实践中的考量，限制部分股东利用较低的成本，通过股权质押的方式获取银行保险机构的控制权。
三、治理行为
《办法》第三章要求银行保险机构大股东正当行使股东权利，并为大股东的治理行为划出“红线”，主要是针对完善银行保险机构的公司治理结构，实现风险隔离。
（一）严禁大股东不当干预
根据《办法》的规定，禁止大股东通过以下方式对银行保险机构进行不当干预或限制：
（1）对股东（大）会和董事会决议设置前置批准程序；
（2）设置与银行保险机构之间的上下级关系；
（3）干预银行保险机构高级管理人员的正常选聘程序，或越过股东（大）会、董事会直接任免工作人员；
（4）干预银行保险机构董事、监事和其他工作人员的绩效评价；
（5）干预银行保险机构正常经营决策程序；
（6）干预银行保险机构的财务核算、资金调动、资产管理和费用管理等财务、会计活动；
（7）向银行保险机构下达经营计划或指令；
（8）要求银行机构发放贷款或者提供担保；
（9）要求保险机构开展特定保险业务或者资金运用；
（10）以其他形式干预银行保险机构独立经营。
上述大股东的不当干预行为主要涉及银行保险机构内部治理结构、人事、财务、业务经营等方面，核心目的是防止大股东利用其对银行保险机构的控制性影响，损害银行保险机构的自主决策权和管理权，从而进一步导致金融风险。
（二）规范表决权行使
《办法》规定，银行保险机构大股东可以委托代理人参加股东（大）会，但代理人不得为本单位及其关联方、一致行动人以外的人员。银行保险机构大股东不得接受其他非关联方、一致行动人的股东委托参加股东（大）会。
另外，《办法》还规定，大股东如果是机构投资者，应当向所持股权的最终受益人及银行保险机构披露其对银行保险机构的公司治理及投票政策。
上述规定是《办法》新增的要求，目的也是为了防止实践中银行保险机构股东利用表决权委托的方式，绕开持股比例合并计算的认定标准。
（三）禁止交叉任职高管
《办法》规定，“银行保险机构大股东及其所在企业集团的工作人员，原则上不得兼任银行保险机构的高级管理人员。”但《办法》也规定了例外情况，即“监管部门认定处于风险处置和恢复期的银行保险机构，以及大股东为中管金融企业的除外。”
银保监会之前并没有完全禁止高管交叉任职，只是要求对交叉任职进行有效管理，防范利益冲突。以商业银行为例，根据《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》（银监会令2013年第3号）的规定，若银行拟任或现任高管在持有银行5%以上股份的股东单位任职，且该股东单位获得授信总额明显超过所持银行股权净值，则该高管不符合任职资格，但能够证明相应授信与本人或其配偶没有关系的除外。也就是说，银行高管只要证明没有利用职权进行利益输送，则可以在股东单位交叉任职。
考虑到交叉任职可能难以保证金融机构的独立性，为保证股东自身行为和金融机构之间风险隔离，《办法》不再允许银行保险机构大股东及其所在企业集团的在职人员兼任银行保险机构的高级管理人员。
四、交易行为
《办法》第四章列举了一系列禁止大股东与银行保险机构进行的关联交易，要求大股东确保与银行保险机构进行交易的透明性和公允性，意在增强银行保险机构独立性。
根据《办法》的规定，大股东严禁通过下列方式与银行保险机构进行不当关联交易，或利用其对银行保险机构的影响力获取不正当利益：
（1）以优于对非关联方同类交易的条件获取贷款、票据承兑和贴现、债券投资、特定目的载体投资等银行授信；
（2）以优于对非关联方同类交易的条件与保险机构开展资金运用业务或保险业务；
（3）通过借款、担保等方式，非法占用、支配银行保险机构资金或其他权益；
（4）由银行保险机构承担不合理的或应由大股东及其关联方承担的相关费用；
（5）以优于对非关联方同类交易的条件购买、租赁银行保险机构的资产，或将劣质资产售与、租赁给银行保险机构；
（6）无偿或以优于对非关联方同类交易的条件使用银行保险机构的无形资产，或向银行保险机构收取过高的无形资产使用费；
（7）利用大股东地位，谋取属于银行保险机构的商业机会；
（8）利用银行保险机构的未公开信息或商业秘密谋取利益；
（9）以其他方式开展不当关联交易或获取不正当利益。
《办法》还规定，严禁大股东通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查，鼓励大股东减少与银行保险机构开展关联交易的数量和规模，增强银行保险机构的独立性，提高其市场竞争力。
股东与银行保险机构之间的关联交易，一直是银保监会关注的重点对象。以往关联交易可能更多地关注银行表内信贷，而现在的关联交易变得更加隐蔽，还可能通过同业、隐性担保、理财、表外等途径来进行不当关联交易。
近年来，为化解银行保险机构不当关联交易造成的金融风险，银保监会进行过多次专项整治，特别是于2019年7月下发《中国银保监会办公厅关于开展银行保险机构股权和关联交易专项整治工作的通知》，针对银行保险机构股权和关联交易进行专项整治，严厉打击股东股权违规行为以及通过关联交易进行利益输送等乱象行为。相信在《办法》出台后，银保监会根据现实情况，对新出现的、可能在实践中造成严重影响的隐性关联交易行为，将会作出更严格规范和限制。
此外，《办法》还明确，大股东非公开发行债券的，银行保险机构不得为其提供担保，不得直接或通过金融产品购买。此规定是新增的监管要求，也是对近期市场上比较关注的银行保险机构通过认购股东非公开发行债券进行利益输送的回应。
五、责任义务
《办法》第五章明确了大股东的责任义务，不得利用大股东地位损害银行保险机构和其他利益相关者的合法权益。特别是大股东要承担资本补充义务，以及平衡现金分红和资本补充的关系。
（一）资本补充义务
《办法》要求，银行保险机构大股东应当支持银行保险机构多渠道、可持续补充资本；并且在银保监会依法责令银行保险机构补充资本时，大股东应当履行资本补充义务，不具备资本补充能力或不参与增资的，不得阻碍其他股东增资或合格的新股东进入。
此规定明确了大股东有义务支持银行保险机构补充资本，在银行保险机构被责令补充资本时，大股东若不履行或不能履行补充资本的义务，则不再享有否决银行保险机构增资的权利。此规定为排除大股东对银行保险机构补充资本的干扰提供了监管依据。
（二）利润分配限制
根据《办法》的规定，银行保险机构存在下列情形之一的，大股东应支持其减少或不进行现金分红：
（1）资本充足率不符合监管要求或偿付能力不达标的；
（2）公司治理评估结果低于C级或监管评级低于3级的；
（3）贷款损失准备低于监管要求或不良贷款率较高的；
（4）银行保险机构存在重大风险事件、重大违法违规情形的；
（5）银保监会及其派出机构认为不应分红的其他情形。
此规定主要是要求大股东平衡现金分红和资本补充的关系。在银行保险机构资本充足率不足或者存在重大风险的情况下，如果大股东坚持要求现金分红，可能会降低银行保险机构抵御风险的能力，最终损害银行保险机构以及其他利益相关方的权益。
六、银行保险机构职责
除对大股东行为提出要求之外，《办法》第六章对银行保险机构监督大股东行为提出职责要求，并明确银行保险机构董事会承担股权管理的最终责任。
银行保险机构需要特别注意关于大股东评估的职责要求，因为对大股东的评估结果直接关系到银行保险机构的评估等级。根据《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》的规定，如果银行保险机构存在股东出资瑕疵、股东隐瞒持股情况影响控制权认定、公司治理机制失灵等情况，可以直接被评定为E级。银保监会则有权对评定为E级的银行保险机构采取责令调整相关责任人、责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、停止批准增设分支机构、限制分配红利和其他收入等监管措施，还可对机构及责任人进行处罚。
结语
综上，《办法》旨在落实公司治理三年行动方案，持续提升银行保险机构公司治理的科学性、稳健性和有效性，通过加强股东股权监管，有效防范金融风险。根据《方案》的规划，可以预计银保监会将会陆续出台一系列针对金融机构公司治理的监管规定。
