作者：李峰、王军军、牟兰花
一、适用范围
（一）适用主体：国有企业、国有控股企业、国有实际控制企业
国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（2）上述第（1）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（3）上述第（1）、（2）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
（二）交易类型：包括企业产权转让、企业增资、企业资产转让
（三）交易场所：须于依法设立的产权交易机构（如上海联合产权交易所、北京产权交易所等）公开进行
（四）交易资产要求
1.交易资产应当权属清晰，不存在法律法规禁止或限制交易情形。
2.如交易资产涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位。
二、交易流程与要求
（一） 转让决策与批准
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内部决策
▶ 产权转让：转让方应制定交易方案（含标的情况、交易条件、职工安置、债权债务处理等），经股东会/董事会审议并形成书面决议。
▶ 增资：增资企业可以设置投资方资格条件，不得有明确指向性或者违反公平竞争原则。
▶ 资产转让：企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。
17号文新增对企业产权转让方案和企业增资方案具体内容要求。产权转让方案应含转让标的基本情况、转让必要性与可行性、职工安置安排、债权债务处理、定价依据、价款支付方式及期限等交易条件；增资方案应含增资企业基本情况、功能定位、发展战略、拟募集资金规模与用途、增资后股权结构及治理结构安排、投资方条件、选择标准及遴选方式。
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批准程序
（1）本级人民政府
▶ 产权转让：因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的。
▶ 增资：因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。
（2）同级国资委
▶ 产权转让：对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让。
▶ 增资：国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
（3）国家出资企业
▶ 产权转让：国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：（一）企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让的；（二）国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的；（三）企业原股东同比例增资的。
▶ 增资：国家出资企业决定其子企业的增资行为。
▶ 资产转让：国家出资企业负责其各级子企业的资产转让管理，制定本企业资产转让的管理制度。
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审计与评估
17号文明确企业国有资产交易以评估作价为基础，以最近一期审计报告确认净资产值确定国有产权转让价格为例外，补充明确120号文不低于资产评估结果的规定。
▶ 产权转让：由转让方委托会计师事务所对转让标的企业、评估机构对转让标的进行审计与评估；产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。产权转让项目首次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。
▶ 增资：企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估，并在投资方遴选前完成资产评估核准或备案程序。
▶ 资产转让：资产转让按照规定应当进行资产评估的，由转让方委托具有相应资质的中介机构开展资产评估工作，并完成资产评估备案程序。按照规定可以不进行资产评估的，转让方应当明确定价依据。
除上述要求外，对于资产转让情形，17号文明确了资产评估定价的例外，即按照规定可以不进行资产评估的，转让方应当明确定价依据。如《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》规定，在满足特定情形时，可以参照其账面价值、历史投入成本等因素合理确定交易价格。此外，地方政府相关规定也有类似规定，如《海南省全面深化职务科技成果权属改革实施方案》规定，科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的，可以不进行资产评估；转让、许可或作价投资给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估。因此，17号文对实务操作情形和要求进行了完善和衔接，更有利于促进交易，防范国有资产流失。
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非公开协议方式进行增资
（1）经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；
（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。
（2）经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：
（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；
（二）企业债权转为股权；
（三）企业原股东增资。
（3）非公开协议方式增资的特殊规定
国资监管机构批准、国家出资企业审议决策采取非公开协议方式的企业增资行为时，应当审核下列文件：增资的有关决议文件；增资方案；采取非公开协议方式增资的必要性以及投资方情况；增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件，其中属于32号令第38条（一）、（二）、（三）、（四）款情形的，可以仅提供企业审计报告；增资协议；增资企业的国家出资企业产权登记表（证）；增资行为的法律意见书；其他必要的文件。
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协议方式产权转让
（1）涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动的国有资本布局优化和结构调整，以及专业化重组等重大事项，企业产权在不同的国家出资企业及其控股企业之间转让，且对受让方有特殊要求的，可以采取协议方式进行。
（2）主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位。国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：
（一）企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让的。
（二）国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的。
（三）企业原股东同比例增资的。其他情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。
（3）协议方式产权转让的特殊规定
采取非公开协议方式转让企业产权，转让方、受让方均为国有独资或全资企业的，按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定。
（二） 信息披露
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对外披露
（1）在产权交易机构披露信息
▶ 产权转让：通过产权交易机构网站对外披露产权转让信息，公开征集受让方。
▶ 增资：增资企业根据企业实际情况和工作进度安排，通过产权交易机构网站对外披露增资信息，公开征集投资方。
▶ 资产转让：产权交易机构发布资产转让信息披露公告。
（2）提供所需信息
▶ 产权转让：转让方应当按照要求向产权交易机构提供披露信息内容的纸质文档材料，并对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责。
▶ 增资：增资企业应当向产权交易机构提交信息披露公告所需相关材料。
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披露内容
（1）产权转让：转让标的基本情况、股东结构、产权转让行为的决策及批准情况等，并对信息预披露内容进行了规定。
（2）增资：企业基本情况、股权结构等信息。
（3）资产转让：转让标的基本情况、转让底价等信息。
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信息披露方式与期限
（1）预披露
A.法定情形：因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，应当进行信息预披露。转让方可以在履行内部决策程序后进行信息预披露，应当进行信息预披露的，公告时间不少于20个工作日。企业增资情形没有强制要求进行预披露。
B.自愿情形：增资企业根据企业实际情况和工作进度安排，通过产权交易机构网站对外披露增资信息，公开征集投资方。增资企业可以采取预披露和正式披露相结合的方式，或直接进行正式披露。增资企业应当明确信息披露公告的期限。采取信息预披露和正式披露相结合方式的，合计披露时间不少于40个工作日，其中正式披露公告时间不少于20个工作日。
C. 产权转让可在产权直接持有单位、企业增资可在标的企业履行内部决策程序后进行信息预披露，涉及需要履行最终批准程序的，应当进行相应提示。
（2）正式披露
▶ 产权转让：转让方应当明确信息披露公告的期限。正式披露公告时间不少于20个工作日。
▶ 增资：增资企业直接进行正式披露的，公告时间不少于40个工作日。
▶ 资产转让：转让信息公告期：（1）资产转让底价低于100万元的，公告时间不少于5个工作日；（2）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；（3）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。
由于32号令和120号文均未对低于100万元底价的资产转让规定公告期，17号文的规定完善了具体要求。
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披露期限变更规定
（1）正式披露公告期间，公告内容变更后，公告时间重新计算。具体要求如下：
▶ 产权转让：正式披露公告期间，因非转让方原因或其他不可抗力因素可能对转让标的价值判断造成影响的，转让方应当及时调整补充披露信息内容。补充公告时间不少于10个工作日，累计披露时间不少于原公告要求的期限。
▶ 增资：正式披露公告期间，增资企业股权结构、财务状况、经营管理情况等发生变化，可能对增资企业产生重大影响时，增资企业应当及时调整补充披露信息内容。补充公告时间不少于10个工作日，累计披露时间不少于原公告要求的期限。
（2）未征集到受让方时的公告期要求
▶ 产权转让：正式披露公告期满未征集到意向受让方，且不变更公告内容的，公告规定可以延长公告时间的，每次延长时间不少于5个工作日。公告中没有明确延长时间的，公告到期自行终结。
在延长公告时间的情况下，仅变更转让底价的，公告时间不少于5个工作日。转让方应当结合标的企业情况、市场行情等因素以阶梯降价的方式降价。新的转让底价低于评估结果的90％时，转让底价及后续降价幅度（比例或金额）等应当经转让行为批准单位批准。
也就是说，在产权转让情形下，未征集到意向方，公告里明确规定可以延长的，可延长公告期≥5个工作日；新底价≥评估结果90%的，公告≥5个工作日；新底价＜90%的，需重新履行审批。
▶ 增资：正式披露公告期满未征集到意向投资方，且不变更公告内容的，公告规定可以延长公告时间的，每次延长时间不少于5个工作日。公告中没有明确延长时间的，公告到期自行终结。
在企业增资时，未征集到意向方，公告里明确规定可以延长期限的，可延长公告期≥5个工作日。
▶ 资产转让：信息披露期满未征集到意向受让方，调整转让底价后重新披露信息的项目，首次信息披露转让底价低于1000万元的，公告时间不少于3个工作日；首次信息披露转让底价高于1000万元（含）的，公告时间不少于5个工作日。
（3）产权转让项目首次正式披露公告之日起超过12个月未征集到合格意向受让方的，转让方应当重新履行审计、资产评估等工作程序后，再发布正式披露公告。
就上述披露期限变更的规定，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规[2022]39号）规定，产权转让、资产转让项目信息披露期满未征集到意向受让方，仅调整转让底价后重新披露信息的，产权转让披露时间不少于10个工作日，资产转让披露时间不少于5个工作日。而17号文规定，产权转让仅变更转让底价的，公告时间不少于5个工作日，和资产转让则需要根据首次信息披露转让底价情况要求公告时间不少于3个工作日或不少于5个工作日。两项规定的要求存在差异，在实务中建议重点关注。
（三） 意向受让方、投资方确认
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提交材料与登记
意向受让方/投资方在正式披露公告期限内向产权交易机构提出受让申请/增资申请并提交相关材料，产权交易机构应当对意向受让方/投资方逐一进行登记。除国家法律法规或相关规定另有要求的外，资产转让不得对受让方设置资格条件。
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查阅资料
① 产权转让：意向受让方可以到产权交易机构查阅公告内容的相应材料。
② 增资：除正式披露公告及公告所涉内容的相应材料外，增资企业还可以向产权交易机构提交与增资相关的其他材料备查，并在公告中明确意向投资方获取上述材料的方式。
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材料审核
A.审核与告知：产权交易机构应当对意向受让方/增资方提交的材料进行完整性与规范性审核，并在正式披露公告期满5个工作日内，将意向受让方/增资方的登记及确认情况书面告知转让方/增资企业。
B.书面回复与确认结果：转让方/增资方应当在收到产权交易机构对意向受让方/增资方的确认意见之日起10个工作日内书面回复。对确认意见有异议的，应当向产权交易机构提出书面意见，说明理由并提交相关证明材料。逾期未回复的，视为同意。产权交易机构与转让方/增资方对确认意见未达成一致的，由转让行为批准单位/增资行为批准单位决定。产权交易机构应当以书面形式将确认结果告知意向受让方/增资方。即，产权交易机构审核材料齐全性与合规性，5个工作日内将结果告知转让方。转让方需在10个工作日内确认或提出异议，逾期视为同意。
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保证金缴纳
▶ 产权转让：经确认的意向受让方，按照公告要求交纳交易保证金后，成为合格意向受让方。未按照公告要求交纳交易保证金的，视为放弃。
▶ 增资：企业可以在正式披露公告中提出交纳交易保证金的要求，明确交易保证金的金额、交纳时间及处置方式。经确认的意向投资方，如公告中要求交纳交易保证金的，在交纳交易保证金后，成为合格意向投资方。未按照公告要求交纳交易保证金的，视为放弃。
关于保证金是否为强制要求，17号文并未明确规定。如在产权转让时，要求在公告中明确交易保证金交纳要求。而在增资情形下，企业可以提出交纳要求，即企业可以选择提出，也可以不要求。此外，关于保证金的具体比例，120号文并没有明确，17号文则明确在企业产权转让和增资时，保证金上限不超过总价款的30%，并应当在公告中披露。
（四） 受让方、投资方产生及合同签订
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交易方式
（1）单一意向方
按挂牌价与报价孰高原则直接签约。
（2）两个及以上意向方
▶ 产权转让：依据公告的竞价方式组织竞价，产权转让可以采取网络竞价、拍卖、招投标以及其他竞价方式。企业原股东有权行使优先购买权。
▶ 增资：通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。增资企业可以单独、组合或者多轮次使用上述遴选方式。增资企业应当在投资方确定后5个工作日内，将结果书面告知产权交易机构。
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签订产权交易合同
（1）合同条款
在确定受让方/投资方后5个工作日内，组织交易双方签订产权交易合同。产权转让合同应包括交易双方的名称与住所、转让标的基本情况、产权转让的方式等十二项内容；增资合同应包括十三项内容。
（2）禁止条款
▶ 产权转让：不得在产权交易合同或以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容，不得以交易期间标的企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
▶ 增资：交易各方不得在增资协议中或以其他方式约定股权回购、股权代持、名股实债等内容，不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。除另有规定外，国家出资企业及其子企业参与增资活动的，不得为其他股东提供借款、担保等资金支持。
由此可见，17号文新增了明确禁止约定的条款或内容，即不得在产权交易合同/增资协议中或以其他方式约定股权回购、股权代持、名股实债、利益补偿等内容，不得以过渡期损益等理由调整已达成的交易条件和交易价格。
（五） 交易资金结算
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结算账户
▶ 产权转让：交易资金（保证金、交易价款）应通过产权交易机构指定结算账户结算，不能通过产权交易机构结算交易价款的，转让方应提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。
▶ 增资：可以通过产权交易机构指定的账户进行结算。产权交易机构应开设独立结算账户，交易资金不得挪用。
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付款期限
▶ 产权转让：合同生效后5个工作日内一次付清交易价款；金额较大的，经批准可分期付款（首期≥30%，余款应提供担保，并按不低于同期贷款市场报价利率支付延期付款期间的利息，1年内付清并支付利息）。
▶ 增资：投资方应当在增资协议生效之日起10个工作日内按照约定一次性实缴出资。
▶ 资产转让：原则上一次性支付。一次付清确有困难的，经国家出资企业同意，可以参照企业产权转让的相关规定，采取分期付款方式，并采用有效措施确保价款按期回收。
（4）特殊情形
A. 投资方以非货币资产出资的，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估，确认投资方的出资金额；
B. 资产转让价款原则上一次性付清。
120号文规定产权交易合同约定价款支付方式为分期付款的，首付交易价款数额不低于成交金额的30%，但是并未对分期付款及付款后产权交易机构的对外公告予以要求。17号文则进一步结合具体交易类型对付款及付款后产权交易机构的对外公告提出了明确规定。
（六） 交易凭证出具及变更登记
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交易凭证与对外公告
▶ 产权转让：签订交易合同，支付交易价款，支付服务费用，3个工作日内出具交易凭证，出具交易凭证后通过网站对外公告。
▶ 增资：签订增资协议，投资方实缴出资，交易各方支付服务费用后，产权交易机构在3个工作日内出具交易凭证。产权交易机构出具交易凭证后，通过交易机构网站对外公告结果，公告内容包括投资方名称、投资金额、持股比例等，公告期不少于5个工作日。
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产权登记变更
交易凭证出具后，转让方/增资企业应当按照相关规定办理企业国有产权变动登记及市场主体变更登记手续，受让方/投资方、产权交易机构应当配合并提供材料。
资产转让的受让方确认、受让方产生、交易凭证出具及变更登记办理等具体工作流程参照关于企业产权转让的相关规定执行。
三、其他情形下要求
（一） 关联方参与交易
符合企业领导人员任职回避等有关规定，且不得参与方案制定、审批和组织实施等工作。
（二） 失去企业实际控制权
交易完成后，企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的名称字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。上述要求应在信息披露公告中予以明确，并在交易合同中对市场主体变更登记、名称字号变更等安排作出相应约定。
四、结语
通过上述交易流程的梳理和比较，可以看出，17号文从交易类型角度，完善和解决了实务中有些操作标准、规定模糊或者有待衔接的内容，细化了具体要求，为企业操作提供了更加明确的指引，有利于提升企业国有资产交易行为的规范性。
