作者：靳林明、陈婧、梁娜
近年来，存量PPP项目在实施过程中发生合同争议或纠纷的情形日益增多，主要是因为早期制度不完善、项目前期论证不够充分、项目合规性把握不严、PPP合同不完备、政府换届及执行人员变动、政策变动等等原因导致。
PPP项目参与主体众多，涉及多重法律关系以及多方利益主体，同时PPP项目处于政策变动期，也增加了合同争议事项处理的难度，因此，如何妥善处理PPP项目合同争议事宜，成为当前存量PPP项目所面临的首要以及关键问题，也成为PPP项目参与各方的关注重点。
PPP项目合同项下常见的重大争议事宜
结合当前的PPP项目实践，PPP项目合同项下常见的重大争议事宜包括：
（1）工期延误的责任归属以及延期的处理
因供地延误、新冠疫情/不可抗力、设计变更、投资人资金未及时到位等各种原因导致项目工期延误，是目前PPP项目中较为常见的情况。
在出现进度延期的情形时，一般而言，政府方与PPP项目公司通常都会首先考虑追赶工期进度，以尽量在总工期内予以消化。如果确实无法在总工期内消化，则涉及延长工期或建设期问题的处理。
因工期或建设期的延长/调整可能涉及责任方的认定以及责任承担问题，特别是一些经济利益的处理，例如延期期间增加的建设期利息以及费用由哪方承担，使得政府方与社会投资人、PPP项目公司在处理工期延误的责任归属以及后续责任分担问题上会较为慎重，也极易产生争议及分歧。
（2）实际使用者付费不足的处理
有不少存量PPP项目进入运营期后，出现了PPP项目公司实际收取的使用者付费少于原PPP项目实施方案预测的使用者付费金额（即“实际使用者付费不足”）使得PPP项目公司获取的项目收入无法覆盖其投资成本及合理收益的情形。
如PPP项目合同对该等使用者付费不足缺乏有效的处理机制或者约定的责任分担机制不公允的，则社会投资人、PPP项目公司与政府方就使用者付费不足的后续处理可能会产生争议及分歧。
（3）项目被上级部门要求整改的处理
随着PPP政策的不断完善，存量PPP项目几乎均接受过政府审计检查，部分项目因前期程序不合规或相关合同约定违反了PPP的相关新政策等原因，被上级部门要求进行整改。
如前述整改要求涉及对原PPP项目合同核心条款的变更的，则可能会对PPP项目公司/社会资本方的项目收益或权责产生重大影响，例如部分项目被要求删除保底水量，部分项目被要求增加项目绩效考核且考核结果与付费挂钩。
在前述情况下，政府方和社会资本方/PPP项目公司往往会在是否配合完成整改，该整改属于哪方责任以及如何处理对社会资本方收益产生的重大影响等方面产生争议以及分歧。
（4）政策调整导致合同无法继续履行的处理
部分PPP项目在实施过程中，出现了由于上级政策方向调整导致原PPP项目合同/项目无法继续实施的情况，也包括有一些不符合PPP要求的项目被包装为PPP项目被叫停。
在前述情况下，政府方和社会资本方/PPP项目公司首先面临的争议就是终止项目的方案以及终止补偿的确定，各方对于责任的归属以及补偿的确认通常也会产生较大争议。
（5）政府逾期付款的处理
由于部分地方政府财政状况较为紧张，不少进入运营期的项目都出现了政府方未能根据原PPP合同约定支付政府付费或可行性缺口补助的情况，这也是当前投资人所面临的较为紧迫以及共性的问题。
政府逾期付款可能引发PPP项目公司无法按时偿还贷款，对PPP项目公司合法存续以及项目后续稳定运营均可能带来连锁不良反应。因此，部分地方政府就调整或延长政府方付款期限等与社会资本、PPP项目公司、金融机构展开磋商，在该等问题的处理过程中也极易引发争议。
合同争议的解决方式
PPP项目中的常见争议解决方式包括协商、调解、仲裁或诉讼。《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，现已失效）中也提到对于PPP项目中涉及的专业性或技术性纠纷，也可以通过专家裁决的方式解决。
（1）协商
协商是争议解决中首先采取、最为常见的方式。在项目实施过程中，大大小小的争议事项，往往都会由涉事各方先行沟通协商处理，包括对于PPP项目未决问题的处理等。
对PPP项目而言，如能协商达成一致的，协商解决的处理结果通常包括：协商从执行层面解决问题；协商调整合同；协商终止合同。
（2）调解
根据PPP的相关政策，在签署PPP合同时，双方可在合同中约定采用调解方式解决争议，并明确调解委员会的组成、职权、议事原则，调解程序，费用的承担主体等内容。
该解决方式往往需要在合同中事先约定，且需要双方均同意配合采用该等方式。除此外，如果各方当事人同意的，目前也有一些第三方的调解机构可以协助处理PPP项目合同争议事项。
前述调解方式属于借助第三方介入协调双方进行协商的机制，但无论是PPP合同约定的调解委员会的调解还是其他第三方机构（非法院或仲裁机构）的调解，如双方未能就调解事宜达成一致的，则该解决方式以及调解结果对其并无约束力。
（3）专家裁决
根据PPP的相关政策，对于PPP项目中涉及的专业性或技术性纠纷，也可以通过专家裁决的方式解决。负责专家裁决的独立专家，可以由双方在PPP项目合同中予以委任或共同指定。
专家裁决通常适用于对事实无异议、仅需要进行某些专业评估的情形，不适用于解决那些需要审查大量事实依据的纠纷，也不适用于解决纯粹的法律纠纷。同时，专家裁决也并无强制效力，如任一方不认可的，该裁决结果对其并无约束力。
（4）诉讼/仲裁
如当事各方通过其他方式都无法解决争议问题的，采取诉讼/仲裁方式，往往是争议解决的最终法律手段。
关于PPP项目合同属于行政协议或是民事合同，直接决定了该等合同争议的司法程序，一直以来，理论界或实务界均有不同的观点或看法。
随着《行政诉讼法》受理范围的扩展，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，2020年1月1日施行，以下简称“《审理行政协议规定》”），明确将政府特许经营协议、政府方为实现行政管理或公共服务目标与社会资本协商订立的具有行政法权利义务内容的政府和社会资本合作协议认定为行政协议，并明确2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及《审理行政协议规定》，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。
从2020年后的部分公开案例情况来看，部分法院并未完全“一刀切”地将所有PPP合同纳入行政协议案件受理范围并纳入行政诉讼范畴，而是延续实质认定的基本思路，结合具体的争议事项进行裁判。
PPP模式早期推行的项目，不少约定了仲裁条款，但在《审理行政协议规定》出台以后，实践中也有部分仲裁机构以不属于仲裁范围、仲裁约定无效为由，拒绝受理PPP合同争议。
因此，在选择解决方式前，建议结合合同约定、司法实践，选择合适的争议解决机构以及程序。《审理行政协议规定》第七条规定，“当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外”，PPP合同即便被认定为行政协议，也允许协议约定管辖法院，合同当事方也可以在合同中依法协商管辖法院。
此外，虽然诉讼/仲裁通常被视为最终的法律手段，但从整体解决问题的角度出发，也可以考虑选择通过以仲促谈、以诉促谈的方式借助第三方力量推动问题的解决，也可在司法程序中通过调解等方式处理争议。
合同争议的常见处理思路
（1）梳理PPP项目合同签署以及实际履行情况
梳理PPP项目合同以及实际履行情况，是处理项目争议事宜的前提以及基础。
一方面，梳理合同以及实际履行情况，厘清争议事项的来龙去脉，是各方开展协商的事实基础。尤其是涉及付费、整改以及合同无法继续履行等重大争议事项时，除了需要梳理争议事项本身的事实情况，还需要梳理并复盘各方是否存在合同项下的其他违约或未按合同履行情况，并予以先行处理、补正，否则政企双方极易就各方责任问题产生争议、相互推诿，对重大争议事项的解决产生不利影响。
另一方面，PPP项目交易结构相对复杂，往往涉及多重法律关系的处理，除了政府方与PPP项目公司之间的PPP项目合同外，PPP项目公司实施项目过程中，往往还需要对外签署融资合同、施工合同、其他采购合同以及运营合同等。政府方与PPP项目公司/社会资本方之间的争议事项，往往也可能会对PPP项目公司所签署的其他合同产生直接影响。例如，PPP项目的工期延误、合作期限调整，直接影响施工合同的工期以及融资合同还款安排；合同终止可能涉及项目公司融资合同、运营合同的终止，等等。因此，在梳理PPP项目公司的合同签署及履行情况时，还需要综合考虑争议事项对相关合同以及项目实施的影响以及是否可能导致其他合同项下的违约责任。
（2）结合合同约定划分权责，拟定初步解决方案
PPP项目合同是项目实施的基础以及核心文件，此前发改委以及财政部均出台了PPP项目合同指南以及范本，明确了PPP项目合同中应予以明确的事项，实践中大多数PPP项目都是按照合同指南以及范本的要求起草合同，亦基本涵盖PPP项目实施的一般约定。因此，在梳理PPP项目合同以及实际履行情况基础上，需要先结合合同的约定，划分相应权责，即该争议事宜属于哪一方责任导致的，或哪方应承担相应的责任，在明确相应权责承担义务基础上，根据合同的约定同步考虑处理以及解决方案。
实践中，因每个项目的实际情况不同，PPP合同的完备程度也不同，较多争议事宜在PPP项目合同中并未明确约定处理安排，或合同约定较为原则无法直接适用，在该等情况下，当事各方需要进一步结合相关法律法规、原PPP项目实施方案中的风险分配机制、项目实际实施情况以及政企双方诉求等，综合考虑对己方有利的初步解决方案。
如存在多种解决方案以及思路的，往往还需要对不同的方案进行比较分析，以选择对己方最有利的方案向另一方主张。
（3）协商沟通争议事项，无争议事宜继续履行
合同争议事宜的解决，双方通常先协商沟通以寻求达成双方均可认可的解决方案。
从目前实践而言，涉及到合同调整、项目终止等重大事宜时，协商以及谈判的难度较大，耗费时间较长，在此过程中各方互相推诿、拖延的情况也较为常见。因此，设定协商期间、控制协商节奏、适时调整谈判方案与策略也非常重要。
例如，对于实际使用者付费不足的项目，如果通过再谈判的方式无法就调整合同或通过其他方式弥补PPP项目公司/社会资本亏损达成一致，PPP项目公司认为项目亏损无法继续实施的，则可能需要考虑协商终止项目的解决方案。
除了争议事项外，在没有暂停履行合同的法定或约定权利时，仍需要关注PPP项目合同项下其他义务的继续履行，避免被另一方主张未履行其他义务构成违约或被政府在绩效考核评分中扣分，导致该方处于不利谈判地位或可能遭受其他损失的其他不利后果。
如在某项目中，项目被上级部门要求进行整改，各方在就对项目进行整改或进行终止协商时，PPP项目公司在未有任何依据的情况下就单方降低了运营服务的质量，后续各方无法就整改事宜达成一致时，政府以PPP项目公司降低运营服务质量导致绩效考核不达标为由主张PPP项目公司存在违约，政府因此有权以PPP项目公司违约主张终止项目。
（4）妥善处理PPP项目的其他合同关系
如前所述，政府方与PPP项目公司/社会资本方之间的争议事项，往往也可能会对PPP项目公司为实施PPP项目所签署的其他合同产生直接影响。
在解决争议事宜过程中，涉及到影响其他合同的履行的，需要同步妥善处理相关合同，尤其是在终止项目的情况下，社会资本方/项目公司需要考虑政府补偿的支付与融资合同的解除以及贷款的偿还要求相匹配，政府补偿的金额是否能覆盖PPP项目公司在其他合同项下的支付义务或相关合同的权利义务转移安排等等。
（5）根据协商结果采取下一步行动
各方协商的结果不同，后续所采取的行动及处理方案亦有所不同：
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如政府方与社会资本方/PPP项目公司就争议事项可以协商达成一致的，则后续双方共同推进解决方案的合规落地。
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如政府方与社会资本方/PPP项目公司就争议事项达成部分一致的，可以考虑先确定并落实达成一致的部分内容，对尚未达成一致的争议部分后续再解决或通过其他方式解决。如，各方就协商终止项目达成了一致，但就终止补偿无法达成一致的，可以考虑先签署终止协议终止项目，并将项目移交回政府，终止补偿事宜再通过诉讼等方式解决并确定。
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如政府方与社会资本方/PPP项目公司就争议事项完全无法达成一致的，则需要考虑回避或暂时搁置该争议事宜以寻求更好的解决时机，或，如该等争议事项无法回避且将导致项目无法继续推进的，考虑单方解除PPP合同以终止项目的方案。
PPP项目合同项下发生的重大争议日益成为存量PPP项目不得不面对的主要问题，合法合规地解决该等争议事项，不仅需要对政企合作项目的特点以及各方的利益诉求有深刻的理解，并需要法律、财务、技术的专业知识作为储备支撑，各方的意愿、配合度也至关重要，也是对各方智慧的考验。
