承前文《进口药品国产化政策浅析》所述，已在境内上市的境外生产药品转移至境内生产，不仅可以减低药品生产成本，使得更多的患者能够负担得起治疗费用，也可以提高药品的供应稳定性，避免因进口渠道受阻等原因导致药品短缺。
进口医疗器械产品在中国境内企业生产（以下简称“进口医疗器械国产化”）也有类似的优势。具体而言，从供应端来看，进口医疗器械国产化也能降低生产成本、提高供应稳定性。从销售端来看，政府采购进口医疗器械往往需要经过更严格的审批，如安徽省财政厅、安徽省卫生健康委员会、安徽省医疗保障局2022年4月21日联合发布的《关于规范公立医疗机构政府采购进口产品有关事项的通知》规定，各医疗机构使用财政预算资金和“自有资金”采购进口产品，需提交采购进口产品申请表、专家论证意见，并由主管预算单位和设区的市级以上财政部门审批，未经批准的不得开展进口产品采购。进口医疗器械国产化后，相关医疗器械只要是在中国境内生产的，不论其供应商是内资还是外资企业，均可以依据《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国外商投资法实施条例》《财政部关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》（财库〔2021〕35号）的规定，平等参与政府采购活动，从而打破进口医疗器械在销售上的局限。
由于进口医疗器械国产化在供应端、销售端的优势，进口医疗器械国产化已经成为行业趋势，诸多跨国医疗器械企业开始在上海、无锡、天津、深圳等地设立生产基地，全面加快国产化进程。有鉴于此，我们结合国家药监局等出台的相关政策规定及案例，浅析进口医疗器械国产化途径及政策。
途径一：
基于《关于进口医疗器械产品在中国境内企业生产有关事项的公告》（2020年第104号公告）提交进口医疗器械国产化申请
2020年9月18日，中国国家药品监督管理局（以下简称“国家药监局”）发布《关于进口医疗器械产品在中国境内企业生产有关事项的公告》（2020年第104号，以下简称“104号公告”），为第二类、第三类已获进口医疗器械注册证产品国产化提供了便捷的渠道。根据104号公告及国家药监局发布的政策解读，通过104号公告申请进口医疗器械国产化的，应当符合以下要求：
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要求 |
具体规定 |
备注 |
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适用产品 |
第二类、第三类已获进口医疗器械注册证产品。 |
第一类已获进口医疗器械备案产品不适用104号公告。 |
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适用主体 |
进口医疗器械注册人通过其在境内设立的外商投资企业在境内生产适用产品。 |
参见途径一评析。 |
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注册要求 |
▶进口医疗器械注册人在中国境内设立的外商投资企业作为注册申请人，向药品监督管理部门提交境内医疗器械注册申请。注册申请内容，除注册人名称、住所、生产地址外，原则上应当与所对应的进口医疗器械注册证及其附件载明的相关事项保持一致。
▶注册申报资料中，医疗器械产品的综述资料、研究资料、临床评价资料、产品风险分析资料，体外诊断试剂产品的综述资料、主要原材料的研究资料（适用时）、主要生产工艺及反应体系的研究资料（适用时）、分析性能评估资料、阳性判断值或参考区间确定资料、稳定性研究资料、临床评价资料、产品风险分析资料，可提交进口医疗器械的原注册申报资料。进口注册人和境内注册申请人应当确保上述资料与本次注册申请的相关性和支持性。
▶按照104号公告要求提交注册申请并获得批准的，注册证备注栏中应当载明相关已获准注册的进口产品的医疗器械注册证号。 |
注册申报资料中，还应当提供：
▶进口医疗器械注册人同意注册申报的声明或授权文件。
▶注册申请人与进口医疗器械注册人的关系（包括法律责任）说明文件，并附相关协议、质量责任、股权证明等文件。 |
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注册体系核查要求 |
▶注册申请人应当确保境内生产包含产品的主要生产工艺，并承诺主要原材料和生产工艺不发生改变，提供产品在境内生产质量管理体系符合我国《医疗器械生产质量管理规范》的自查报告和境内外质量管理体系等同性对比报告。
▶药品监管部门按照医疗器械注册质量管理体系核查工作程序，对境内注册申请人开展全面核查，重点关注境内外质量管理体系的等同性、溯源性，以及变更生产过程带来的体系变化是否会产生新的风险，引起注册事项的变更。 |
注册申报资料中，还应当提供：
▶注册申请人和进口医疗器械注册人分别出具的申请注册产品与相应进口产品生产质量管理体系等同性的声明。
▶注册申请人和进口医疗器械注册人分别出具的所提交资料真实性的自我保证声明。 |
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上市后监管要求 |
境内注册人应当按照《医疗器械生产监督管理办法》办理医疗器械生产许可证。 |
参见途径一评析。 |
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其他 |
中国境内企业投资的境外注册人在境内生产已获进口医疗器械注册证的第二类、第三类医疗器械产品的，参照104号公告执行，由投资境外注册人的中国境内企业作为注册申请人申请该产品注册。 |
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此外，由于我国第二类医疗器械产品注册的审批权限在省级药监局，各地为引进跨国医疗器械企业在当地设立生产基地，也陆续出台104号公告配套规定，为第二类进口医疗器械国产化提供便利政策：
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地区 |
规定名称 |
主要规定 |
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天津市 |
天津市药品监督管理局《关于已上市第二类医疗器械产品在津注册有关事项的通知》（津药监规〔2023〕4号） |
▶适用情形：进口医疗器械注册人在我市设立的外商投资企业，将已取得进口医疗器械注册证的第二类医疗器械产品在我市申请注册的，拟申报产品应该为首次按照本通知规定注册申报。
▶事前沟通：注册申请人认为拟申报产品符合本通知条件要求的，可以与医疗器械注册管理处进行办理前沟通。经沟通属于本通知适用范围的，器械审评查验中心提供提前介入与申报指导服务。
▶技术审评时限：器械审评查验中心自主审环节收到资料之日起5个工作日内完成技术审评。
▶委托生产：注册申请人委托外省市医疗器械生产企业生产的，按照《国家药监局综合司关于加强医疗器械跨区域委托生产协同监管工作的意见》等文件执行。 |
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湖北省 |
湖北省药品监督管理局《关于已上市第二类医疗器械在鄂注册有关事项的通知》 |
▶适用情形：进口医疗器械注册人通过其在我省设立的外商投资企业，将已取得且在有效期内的进口第二类医疗器械注册证，在我省申请产品注册并在我省生产的，且拟申报注册产品应当是首次按照产业转移在我省注册申报。
▶技术审评时限：对产品分类明确、注册申报时提交的临床评价资料支持医疗器械在其适用范围下的安全性与有效性的，技术审评时可重点对产品性能指标采纳强制性标准的完整性、体外诊断试剂类产品适用的国家标准品检测情况进行审查，技术审评时限不超过5个工作日。 |
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海南省 |
海南省药品监督管理局《关于进一步优化服务支持生物医药产业高质量发展的通知》（琼药监械〔2021〕154号） |
鼓励承接国外药械生产转移。协助有关部门、海口高新区等生物医药产业园区（园区）和行业协会摸底现有药品生产企业富余产能，加强对境外国家药品监管政策和药品标准的培训，积极吸引从事FDA、欧盟等国际认证的机构和人才落户海南，配合园区集中向国外药品持有人或生产企业推介，成为国际代工企业。
国内已上市的第二类进口医疗器械转移至我省注册并生产的，如符合《国家药监局关于进口医疗器械产品在中国境内企业生产有关事项的公告》（2020年第104号）的情形，认可部分原进口注册的申报资料。 |
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海南省药品监督管理局关于印发《关于深化医疗器械审评审批改革提升审评服务工作质量实施方案（试行）》的通知（琼药监械〔2021〕206号） |
按照国家药监局有关进口医疗器械在中国境内企业生产的规定，进口医疗器械注册人通过其在省内设立的外商投资企业在我省生产第二类已获进口注册证的产品，原则上侧重形式审查，按规定认可其进口医疗器械的部分原注册申报资料。 |
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江苏省 |
江苏省人民政府《关于促进全省生物医药产业高质量发展的若干政策措施》（苏政发〔2021〕59号） |
对已取得我国注册证的进口医疗器械产品在我省申请产品注册时，优化相关注册申报资料要求。实行检查结果互认制度，有序合并药品注册、企业生产许可等现场检查，减少现场检查频次。 |
途径一评析
104号公告发布并实施已近四年，通过途径一进行进口医疗器械国产化，在注册申报资料简化等方面的便利性已经得到了实践的检验。诸多跨国医疗器械企业通过其在我国境内设立的外商投资企业取得了境内医疗器械注册证，并通过自有生产基地开展生产。但104号公告亦可能存在适用上的一些限制或模糊地带：
▶注册申请人与进口医疗器械注册人的关系：104号公告规定，进口医疗器械注册人应当通过其在境内设立的外商投资企业作为注册申请人，向药品监督管理部门提交境内医疗器械注册申请，注册申请资料中还应当提交注册申请人与进口医疗器械注册人的关系（包括法律责任）说明文件。尽管104号公告要求进口医疗器械注册人应当通过其在境内设立的外商投资企业作为注册申请人，但并未明确进口医疗器械注册人在外商投资企业中最低的持股比例要求。
广东省药品监督管理局办公室曾发布《广东省药品监督管理局关于优化第二类医疗器械注册审评审批的若干措施》（粤药监办许〔2022〕151号）并规定，境外医疗器械注册人以独资、合资或者合作方式在我省设立的企业，进行第二类医疗器械注册申报时，可使用原产品注册时的有关申报材料。该规定曾明确将合资、合作设立的外商投资企业纳入104号公告的适用主体，但该规定仅试行至2023年5月10日，目前已失效。
根据我们公开检索国家药监局数据查询平台，实践中，依据104号公告进行进口医疗器械国产化的许多跨国医疗器械企业也是通过在我国境内设立的全资外商投资企业取得了境内医疗器械注册证。仅某第三类医疗器械半自动体外除颤器的注册人（以下简称“GD设备”）为进口医疗器械注册人（以下简称“N TECH”）与境内其他企业（以下简称“GD科技”）合资的，且GD科技持有GD设备过半数股权，N TECH仅持有GD设备少数股权；GD设备为N TECH持有的进口医疗器械注册证的境内代理人。
▶依据104号公告完成进口医疗器械国产化的产品是否可以委托生产：104号公告规定，境内注册人应当按照《医疗器械生产监督管理办法》办理医疗器械生产许可证。2020年9月25日，国家药监局发布104号公告解读，明确指出104号公告出台的目的是对进口医疗器械产品在境内企业生产，在现有法规框架内，对注册申报资料予以优化。产品应由进口医疗器械注册人在境内设立的外商投资企业进行生产，不属于医疗器械注册人制度试点工作范围，不得委托生产。但2021年6月，《医疗器械监督管理条例（2021修订）》开始实施，这也标志着医疗器械注册人制度在我国全面开展，依据104号公告完成进口医疗器械国产化的产品是否因此可以放开委托生产？
同上文，根据我们公开检索国家药监局数据查询平台，作为104号公告项下注册申请人的外商投资企业自主在境内生产医疗器械仍是相对主流的做法。但前文提及的某第三类医疗器械半自动体外除颤器对委托生产亦做了突破性尝试，GD设备2022年取得国家药监局的第三类医疗器械注册证后，于2024年部分变更生产地址并在该地址后标记为“委托生产”，根据该委托生产地址，该受托生产企业应为GD设备的全资子公司。
综上，如拟依据104号公告申请进口医疗器械国产化，需要特别注意其可能存在的注册申请人、生产方式要求上的限制或模糊地带。如果在注册申请人股权比例、生产方式上拟有特殊安排的，需要与国家药监局或省药监局器械审评中心进行事先沟通。
途径二：
基于常规途径提交进口医疗器械国产化申请
根据104号公告规定及前文所述的途径一评析，进口第一类医疗器械，在注册申请人股权比例、生产方式上拟有特殊安排的进口第二类、第三类医疗器械，可能不能适用104号公告简化注册申报资料，需要基于常规途径重新申请医疗器械注册证或进行医疗器械备案。此外，特别提示注意的是，各地省级药监局在审评审批第二类进口医疗器械国产化时可能提出了进一步的限制适用104号公告的要求，如果出现负面适用情形，也需要基于常规途径重新申请医疗器械注册证：
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地区 |
规定名称 |
相关规定 |
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天津市 |
天津市药品监督管理局《关于已上市第二类医疗器械产品在津注册有关事项的通知》（津药监规〔2023〕4号） |
负面适用情形：如该产品存在因审批决定不予注册或注册申请人自行撤回的情形并再次申报注册的，或注册申请人或者已上市第二类医疗器械产品的注册人被列入严重违法失信名单的，不适用于本程序，按照常规程序开展审评审批。 |
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湖北省 |
湖北省药品监督管理局《关于已上市第二类医疗器械在鄂注册有关事项的通知》 |
负面适用情形：如该产品存在因审批决定不予注册或注册申请人自行撤回的情形，该产品再次申报注册时按照常规程序开展审评审批。 |
如果囿于前述情形，需要基于常规途径重新申请医疗器械注册证的，也可以关注各地省级药监局提供的其他优先审评审批便利是否可以适用。如天津市药品监督管理局《关于已上市第二类医疗器械产品在津注册有关事项的通知》（津药监规〔2023〕4号）规定，本通知规定范围外的医疗器械注册人，将已取得进口第二类医疗器械注册证的产品或在境外已获准上市的第二类医疗器械产品在我市申请注册的，参照《天津市药品监督管理局关于印发天津市第二类医疗器械优先审批程序的通知》（津药监规〔2019〕3号）要求优先审评审批。符合《食品药品监管总局关于发布接受医疗器械境外临床试验数据技术指导原则的通告》（2018年第13号）等文件要求的，可以按要求提供申报产品境外临床试验数据。
途径二评析
相较于途径一，途径二对注册申请人与进口医疗器械注册人的关系不再有特殊要求，且进口医疗器械国产化后，可以依据《医疗器械监督管理条例（2021修订）》进行委托生产。跨境医疗器械企业可以授权无股权关联关系的境内主体申请取得境内医疗器械注册证，或委托CMO（合同生产组织）生产，降低进口医疗器械国产化成本。
但途径二不可避免地需要重新准备详尽的申报资料，取得境内医疗器械注册证的时间可能被延长。为尽可能避免因此带来负累、加快国产化进程，如申报第二类医疗器械的，可以特别关注能提供优先审评审批便利的省份。
综上，进口医疗器械国产化正成为行业趋势。我们期待104号公告在医疗器械注册人制度全面推进的过程中可以实现规则革新。同时，也期待各地省药监局能为基于常规途径提交进口医疗器械国产化申请的企业提供其他审评审批便利，以促进医疗器械行业的蓬勃发展。
