近日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司公布了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，“12号文件”），对光伏行业用地作出新的规定。随后，自然资源部、国家林业和草原局印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号，“53号文件”），明确林业主管部门的林地数据与“三调”数据融合的规则。前述文件的发布，为光伏行业的发展带来了确定性，同时也存在一些值得探讨的空间。本文结合以往各部门对光伏项目用地的规则及光伏项目选址实践，梳理光伏项目选址中值得大家关注的几个重要法律问题，以期为光伏项目开发建设提供参考。
一
项目用地新规解析
12号文件对光伏项目整体用地、光伏方阵用地、配套设施用地进行了规定，同时明确在用地类型确定方面以第三次全国国土调查（“三调”）及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，并对新旧项目用地的规则适用进行了明确。12号文件颁布后，光伏项目的用地规则相对明晰。
在光伏方阵用林方面
12号文件明确如使用林地，则必须采取“林光互补”模式；可以使用的林地为“年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地”；不得使用的林地包括乔木林地、竹林地、Ⅰ级保护林地、东北内蒙古重点国有林区及不符合前述规定的灌木林地，并应避让天然林地。对于除此外的其他林地是否可以使用，12号文件没有具体规定。结合《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）的规定和各地方对于153号文件的不同理解，及实践中光伏项目违规使用林地导致的重大法律风险，对于前述林地以外12号文件未提及的其他林地，应结合当地是否明确规定可以使用及政府部门的使用要求，谨慎使用；如确实需要使用的，建议提前取得有权林业主管部门关于使用林地进行林光互补项目建设的书面同意意见。由于目前林业主管部门的林地数据与“三调”数据尚未对接融合完成，选址时仍应结合“三调”数据与林业数据进行判断，如在选址中涉及林地，谨慎起见，除根据53号文件的规则确定可以选用的外，所涉林地在林业主管部门林地数据中的类型及“三调”数据中的类型建议均应在符合12号文件规定的前提下进行使用。
在用地类型方面
除上述使用林地的规定外，12号文件明确光伏方阵区不得使用基本农田、基本草原、耕地，并未限制占用其他农用地。但结合水利部《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（水河湖〔2022〕216号）“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设”的规定及《湿地保护法》“国家对湿地实行分级管理，将湿地分为重要湿地和一般湿地，重要湿地依法纳入生态保护红线，建设项目选址应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用”等规定，《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）项下土地调查工作分类中，可以作为光伏方阵区用地的类型需进一步调减（具体可参考本文附件：第三次全国国土调查工作分类中可作为光伏方阵区用地类型表）。
在用地方式方面
12号文件明确，光伏方阵区不需按非农建设用地审批，未要求采取农光互补或复合型建设方式，但要求节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响，同时允许以租赁等方式用地，并实行用地备案。需要特别强调的是，光伏方阵区用地备案的重要性不容忽视，备案后自然资源和林草主管部门将方阵区用地范围作为单独图层作出标注，避免后续主管部门基于卫片执法将光伏方阵区用地纳入违法用地范围。对于项目配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地），除光伏方阵区内部及四周道路按农村道路用地管理外，其他均按建设用地管理。
如前所述，目前林业主管部门的林地数据与“三调”数据尚未对接融合完成，53号文件明确了林业数据与“三调”数据融合的规则，整体而言，对项目选址产生的影响主要体现在如下方面：
（1）
如“三调”为林地，“二调”为耕地，且该等由耕地变更为林地，系非依据规定变更而是农民自主变更的，则在尊重农民意愿的前提下，后续将逐步恢复为耕地；
（2）
如“三调”为耕地，且属于违反国发明电〔1998〕8号规定而毁林开垦形成的，且未纳入耕地保护红线范围的，按照林地管理；
（3）
如“三调”为非林地，但系林草部门已办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，按林地管理；
（4）
如原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地的，如“三调”中为非林地的，不按林地管理，如“三调”中为“森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类”，按湿地管理；
（5）
将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。
尤为需要关注的是，对于“三调”中可用的林地而“二调”为耕地的情况及“三调”中为园地的部分选址，需在有权自然资源部门与林草部门确认可用或数据融合完成后决定是否选用。
需要进一步说明的是，对于建设项目选址，国家不同的部门基于其管理目的及职责不同，依据不同法律对相关选址进行管理。因此，除12号文件提出的要求外，在光伏项目具体选址中，还需核查是否符合国土空间规划/土地利用规划，是否位于生态保护红线范围、是否涉及压矿、军事、文物等法律法规禁止或限制建设的区域范围。从实操角度，可以就选址范围向所涉各主管部门提出申请以明确选址的可行性，并取得各主管部门关于项目选址的书面意见。
二
项目用海问题
如上所述，陆上光伏项目用地趋紧，除能源大基地项目外，海上光伏项目未来可能成为投资的重点。自2021年12月22日国家发展改革委在《江苏沿海地区发展规划（2021-2025年）》提出“支持探索海上风电、光伏发电和海洋牧场融合发展”以来，山东、浙江、福建、天津、辽宁等地陆续出台文件支持发展海上光伏项目。
目前国家层面尚未就光伏项目用海发布具体规则，但在地方层面，2021年12月31日天津市规划和自然资源局、发展和改革委员会发布的《关于支持能源结构调整规范光伏发展产业规划用地管理意见的通知》，2022年9月30日山东省海洋局发布的《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》，2022年12月5日浙江省自然资源厅印发的《关于规范光伏项目用海管理的意见（试行）》等地方性文件对光伏项目用海提出了具体要求。
海域属于国家所有。对于海域使用权的取得，首先应当取得海洋主管部门的用海批复，对于不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海由国务院审批，不超过七百公顷的项目用海审批权限由各地规定；其次，从用海取得方式上，长期以来通过审批出让取得使用权的方式将改变，近年来各地相续出台海域使用权“招拍挂”出让相关规定，原则要求通过“招拍挂”出让方式取得海域使用权，但也规定了例外情形，例如，浙江省的光伏项目用海规定明确应采用“招拍挂”出让方式取得海域使用权，福建省明确对于列入省级重点项目目录的能源项目可以直接通过审批出让方式取得海域使用权。
对于海域使用金的收取，财政部、国家海洋局印发《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》的通知（财综〔2018〕15号）要求各地制定不低于国家标准的地方海域使用金收取标准，不透水构筑物用海一次性收取，透水构筑物用海按年度收取。桩基固定式光伏方阵区用海方式一般认为是透水构筑物用海，可按年度收取海域使用金，但也需结合地方规定，如浙江省的光伏项目用海规定明确要求一次性收取。对于透水构筑物用海，国家规定的一等区域为4.63万元/公顷/年，六等区域1.16万元/公顷/年，与陆上光伏项目相比，用海成本相对较高。一些地方的海上光伏项目发展支持政策中也明确了相应的补贴机制，如山东省明确，对2022-2025年建成并网的“十四五”漂浮式海上光伏项目，分别按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的标准给予财政补贴，补贴规模分别不超过10万千瓦、20万千瓦、30万千瓦、40万千瓦。
光伏项目对于海域的使用通常会对周边养殖户等既有海域使用造成一定的影响。为避免争议，项目开工前，需与相关的相邻权人做好协调及签署相关利益补偿等协议。另外，目前沿海地区正在探索实施海域使用权的分层设置，即将海域空间分为水面、水体、海床和底土，在一定使用期限内，可在同一海域，对不同主体或同一主体不同类型不同方式的用海行为分层设置海域使用权。对于已经设立海域使用权的区域，如适合建设，在与养殖户等原海域使用权人充分协商并达成一致意见的前提下，亦可以申请通过海域使用权分层设立的方式实现项目用海。
各地对海上光伏项目选址的规定或要求不尽相同，在具体项目选址过程中，需结合当地的政策规定及政府部门意见执行。另外，选址需关注海洋生态红线、军事设施等敏感区域。
三
配套设施用地取得
光伏项目的变电站及管理区等配套设施用地应按建设用地管理，通常由项目建设单位就所选区域向自然资源部门提出用地申请，自然资源部门负责完成用地审批及征地工作，最后以出让方式实现项目配套设施土地使用权的取得。建设用地农转用等审批的前提是有建设用地指标，但实践中，部分地区某些时期的建设用地指标往往不足以满足区域内建设项目的用地需求，进而导致项目建设用地部分的审批工作无法推进。基于光伏项目建设周期相对较短，由此可能导致项目的用地合规迟迟无法完成闭环。随着集体经营性建设用地入市获得允许，通过取得集体建设用地使用权的方式满足项目建设用地需求可能成为新的突破口。
2019年4月15日中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确：允许集体经营性建设用地入市，包括“依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。《土地管理法》（2019年修正）亦规定：对于土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。由此，为集体建设用地入市提供了法律上的依据。对于集体经营性建设用地的入市方式，国家层面尚未出台具体的规定，部分地方出台了相应的管理办法，明确入市条件、入市方式和入市程序，入市方式主要包括出让、转让、出租、作价出资等，入市程序主要包括招标、拍卖、挂牌、协议等。
如选用集体经营性建设用地作为光伏项目配套设施用地，需关注以下两个方面：（1）规划用途是否相符。如选用的集体经营性建设用地规划用途与光伏项目应当适用的规划用途不相符的，根据《土地管理法》规定，应当变更用途，并应经有关自然资源部门、规划部门同意，报原批准用地的人民政府批准；（2）依法完成村民决策程序并签署相关协议。对于采用租赁方式取得集体经营性建设用地的，提前与当地自然资源部门、规划部门沟通后续办理用地等审批手续的可行性，同时相关协议中明确相应的资产归属。
另外，为避免因主管部门内部数据不统一而引起的法律风险，项目选址时对于土地利用现状分类、国土空间规划/土地利用规划、生态保护红线等核查程序亦不可缺少。
附件：第三次全国国土调查工作分类中可作为光伏方阵区用地的土地类型
