引言
2022年12月30日至2023年1月28日，商务部就《中国禁止出口限制出口技术目录》（下称《目录》）拟修订内容向公众征求意见。《目录》（征求意见稿）除了对部分技术条目进行删减、修改以外，重点新增了7项禁限技术（禁止出口技术1项：用于人的细胞克隆和基因编辑技术；限制出口技术6项：农作物杂交优势利用技术、光伏硅片制备技术、散料装卸输送技术、激光雷达系统、CRISPR基因编辑技术、合成生物学技术）。这是《目录》继2008年、2020年之后的再次修订，体现了我国相关产业竞争力的不断提升以及国家经济安全的现实需要。结合近年来《出口管制法》《生物安全法》等出口管制领域法律的密集出台，显示在大国竞争及“总体国家安全观”的背景下，我国包括技术出口在内的出口管制已提到全新高度。出口经营者需予以足够重视和关注。本文对我国技术出口管理制度的法律框架、主要内容进行解读，并提出若干合规建议，以冀对出口经营者有所助益。
技术出口管制，从体系上而言属于出口管制的一部分。中国的出口管制制度在1978年后的四十多年来逐步完善，从初期主要以履行“防扩散”等国际条约义务为主，到基于保障国家安全、确保国家产业竞争优势等目的逐步构建、完善出口管制法律体系。广义上，出口管制的对象不仅包括受《目录》约束的一般技术，还包括由专门法律规范调整的军品、核产品、两用物项、有毒化学品等特殊货物及相关技术。本文主要探讨一般技术范畴的出口管制。
（一）基本法律渊源——《对外贸易法》和《出口管制法》
《对外贸易法》是规范对外贸易事务的基本法、一般法。其第三章专门对“货物进出口与技术进出口”进行了规范。该法第十四条规定，“国家准许货物与技术的自由进出口。但是，法律、行政法规另有规定的除外”；第十六条规定，“国家基于下列原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口:……”；第十九条第一款规定，“对限制进口或者出口的技术，实行许可证管理”。上述条款奠定了我国技术出口管制的法律原则、部门职权和管理形式。
2020年出台的《出口管制法》在此基础上，对总体的管制范围、管制措施以及法律责任作了进一步的明确。该法涉及一般技术出口管制的条款较少。《出口管制法》第四十六条规定“核以及其他管制物项的出口，本法未作规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”，事实上对该法施行前已经比较完整的技术出口相关规定予以了确认和保留。
（二）行政法规层级的《技术进出口管理条例》
在1986年的《国务院关于开拓国外技术市场加强技术出口管理问题的批复》中，国务院责成当时的对外经济贸易部、国家科委统一归口管理技术出口工作。1990年，由当时的对外经济贸易部和国家科委制定、国务院发函批准的《技术出口管理暂行办法》正式施行。此后，作为国务院同时对技术进口和技术出口行为进行规制的行政法规，《技术进出口管理条例》制定、发布于2001年，随后经历了三次修订。现行的《技术进出口管理条例》于2020年12月29日起施行，分为总则、技术进口管理、技术出口管理、法律责任和附则五章。《技术进出口管理条例》体现了技术出口管理制度的框架，设定了自由出口、限制出口、禁止出口技术的分类，明确了自由出口和限制出口技术在出口时应当履行的有关手续，并且列举了违反有关规定的法律责任。
（三）部门规章层级的《禁止出口限制出口技术管理办法》《中国禁止出口限制出口技术目录》《技术进出口合同登记管理办法》《国家秘密技术出口审查规定》等
由商务部、科技部制定的《禁止出口限制出口技术管理办法》专门规范禁止出口技术和限制出口技术的问题，主要内容是对技术出口许可设定了具体操作细则。《中国禁止出口限制出口技术目录》列明了禁止出口、限制出口的具体技术。《技术进出口合同登记管理办法》《国家秘密技术出口审查规定》则分别针对自由技术出口的信息管理、登记程序问题，以及出口国家秘密技术的前置审查等进行了规范。
（四）具体问题操作层面的公告等规范性文件
此类规范性文件，包括关于实施技术出口许可证、技术出口合同登记证联网核查的《海关总署、商务部公告2018年第147号》，以及公布技术进出口许可证申领和通关无纸化有关事项的《商务部 海关总署公告2020年第66号》等。
（一）技术出口的定义
根据《技术进出口管理条例》第二条规定，技术出口是指从中华人民共和国境内向中华人民共和国境外，通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为；这些行为包括专利权转让、专利申请权转让、专利实施许可、技术秘密转让、技术服务和其他方式的技术转移。概言之，技术出口的核心要素是指境内向境外进行技术转移的行为。在实操层面，主管部门在管理自由出口技术和限制出口技术的出口时，主要以技术出口合同作为监管的抓手，大部分具体监管措施都是围绕着合同能否签订、合同签订后如何备案或登记以及其他相关方面的问题而设定的。
讨论技术出口，一个绕不开的问题是，何为“技术”？对此，虽然《技术进出口管理条例》没有明确的界定，但参照其他出口管制方面的法规、规章和配套清单的相关内容表述，并结合向主管部门的核实结果和实际操作中的监管对象来看，我们认为，出口管制语境中的“技术”可以被理解为生产有关产品过程中所需的专门知识和专门信息。
（二）技术出口管制的分类
现行制度将技术分为三类，分别是：自由出口的技术、限制出口的技术、禁止出口的技术。
◆ 对于自由出口的技术，国家实行合同登记管理。登记不是此类技术出口合同生效的法定要件，但办理登记仍然是技术出口方应当履行的法定义务；
◆ 对于限制出口的技术，国家实行出口许可证管理，未经许可，不得出口此类技术；
◆ 对于禁止出口的技术，不得出口。
（三）对自由出口技术的登记要求
自由出口技术的出口经营者应当向所在地的商务部门（目前一般由市级商务部门管理，部分地区已将职权下放到区一级的商务部门）提交以下文件，以办理合同登记手续：技术出口合同登记申请书、技术出口合同副本、签约双方法律地位的证明文件。商务部门收到符合要求的文件后，会颁发《技术出口合同登记证》。经营者凭《技术出口合同登记证》方可办理外汇、银行、税务、海关等相关手续。
（四）对限制出口技术进行许可审核的流程
拟出口限制出口技术的经营者在对外进行实质性谈判、做出具有法律效力的承诺前，必须先取得商务部门颁发的《技术出口许可意向书》。在签订技术出口合同后，出口商持有关材料向商务部门申请《技术出口许可证》。在获得《技术出口许可证》后，经营者继而才能实际履行合同，办理外汇、银行、税务、海关等相关手续。这一系列监管工作由经营者所在地的省、直辖市、自治区的商务厅（局）会同科技厅（局）负责。
1.正式开展商务谈判前，经营者需申请办理《技术出口许可意向书》
对于限制出口的技术，出口经营者应当向商务部门提交《中国限制出口技术申请书》，该申请书的项目包括出口商和进口商信息、技术所有者信息、技术出口目的、技术的基本信息和详细说明（内容包括：技术主要内容，主要技术指标，技术水平评价，出口方式和理由，技术研发方式和过程，应用情况、开发前景、效益及影响，承诺）。
除了《中国限制出口技术申请书》之外，经营者在此阶段可能还需要根据具体情况同时提交下列材料：保密审查批准书（对于涉密技术，按《国家秘密技术出口审查规定》办理保密审查手续是进行技术出口申请的前置条件）、技术委托开发协议、技术合作研发协议、申请出口技术的完整使用说明书、知识产权证明文件、主要技术指标图表、单位信息（注册、出口资质等）、若技术出口涉及到相关资源出口的资源出口许可文件、完成技术审查所需的其他材料。
商务部门收到《中国限制出口技术申请书》后，负责对申请进行贸易审查，并将材料转同级的科技部门进行技术审查，由科技部门组织专家审查后将技术审查结果反馈商务部门。贸易审查和技术审查的结果共同决定是否可以批准技术出口申请。在实际操作中，由于技术出口涉及较多具体的专业问题，商务部门、科技部门可能会在收到申请后要求经营者提供更多的背景材料或补充说明，且这一沟通过程可能会反复进行数轮。
出口申请获得批准后，商务部门将颁发《技术出口许可意向书》。如前所述，经营者直至此时方可对外进行实质性谈判、做出有关技术出口的具有法律效力的承诺并签订技术出口合同。《技术出口许可意向书》有效期为3 年，如过期后仍未签订出口合同的，应当按前述要求重新申领。
2.在正式出口前申领《技术出口许可证》
经营者在《技术出口许可意向书》有效期之内签订技术出口合同后，应持《技术出口许可意向书》、合同副本、技术资料出口清单（文件、资料、图纸等）、签约双方法律地位证明文件，到商务部门申请《技术出口许可证》。商务部门对技术出口合同的真实性进行审查，对技术出口做出是否许可的决定，对许可出口的颁发《技术出口许可证》。经营者在领取《技术出口许可证》前，应登录商务部网站的“技术进出口合同信息管理系统”录入技术出口合同内容。
（五）在办理注册或许可手续后，实施技术出口的具体操作方式
经营者如通过光盘、U盘、硬盘等存储介质或者纸质说明书、文件资料等实体形式向外国（地区）传递技术资料，应向海关申报出口，按照载体的实际情况确定税号，在出口申报时主动将相关资料上传到中国国际贸易“单一窗口”直接申报：申报限制出口技术时在报关单“随附单据”代码栏填报监管证件代码“i”，编号栏填报《技术出口许可证》编号；申报自由出口技术时在报关单“随附单据”代码栏填报监管证件代码“g”，编号栏填报《技术出口合同登记证》编号。“单一窗口”系统自动比对证件信息，如发现申报信息与证件填报要求不符，系统将提示比对不通过。
经营者如无需通过物理载体即可对外传递技术资料——例如通过电子数据发送，则无需进行报关，但是在通过银行办理收汇手续和进行有关税务手续时仍需持有《技术出口合同登记证》或《技术出口许可证》。
（一）准确把握货物出口和技术出口的区别
技术出口的标的，限于技术本身。实体货物的贸易与技术出口是两个不同的概念。例如，含有“汉字、语音识别技术”控制要点的信息处理技术目前属于限制出口的技术，但在出口使用“汉字、语音识别技术”制备的计算机、手机产品时并不涉及技术出口及与其相关的申请许可问题。但如果向境外出口刻录有该项技术内容的光盘，则明显属于技术出口的范畴，将受到技术出口管理制度的管控。
（二）关注海外设厂行为的合规风险
除了直接以转让、发放许可等形式向境外主体转移技术等典型的技术出口行为之外，对于有在境外建造工厂、向境外转移生产线计划的经营者而言，也需要特别关注技术出口管制的合规问题。根据《对外贸易法》《技术进出口管理条例》等相关规定，技术出口管制的重点是监管向中国境外输出技术，其强调地域、国别的跨越。凡是涉及向境外转移技术，无论是采用贸易还是投资等其他方式，均要遵守我国关于出口管制的相关规定。即使海外工厂由我国境内企业全资所有或者实际控制，也并不影响技术出口的定性。同时，按照一般原理，设立在一国的市场主体，无论其股东身份如何，只要其注册地位于所在国，该国法律就对其有“属地管辖”权，相关的技术也存在被该国获取的可能性。
（三）适当关注其他管制目录和相关规定
在遵从技术出口管制相关规范的基础上，出口经营者还要结合自身的经营实际和产品特点，适当关注诸如《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》《导弹及相关物项和技术出口管制清单》《核两用品及相关技术出口管制清单》及它们的上位法规定中涉及的相关技术出口规定。
（四）做好交易方的前期尽调和定期评估
根据《出口管制法》规定，出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易。因此，出口经营者需要留意我国出口管制方面的进口商和最终用户管控名单，对照筛查现有及潜在的交易对象、出口国家（地区）是否在管控名单之列。同时，出口经营者发现最终用户或者最终用途有可能改变的，应当按照规定立即报告国家出口管制管理部门。
（五）善用主管部门的支持手段
技术出口在实践中确实有较多疑难、复杂的问题，经营者如对相关行为是否属于技术出口、技术是否属于禁止或限制出口范围等问题存在疑问，可以援引《出口管制法》第十二条第四款的内容，即“出口经营者无法确定拟出口的货物、技术和服务是否属于本法规定的管制物项，向国家出口管制管理部门提出咨询的，国家出口管制管理部门应当及时答复”，向商务部或者所在地的商务部门提出正式的咨询。
据商务部表示，在征求意见过程中，收到了对光伏相关技术等条目的反馈意见，下一步将会同有关部门认真研究，吸纳合理建议。《目录》虽尚未正式印发，但从中美博弈日趋激烈的远景来看，关键技术、商品的贸易管制与反制拉锯战还将持续。相关行业的出口经营者需保持足够的敏锐度，并尽早制定合规管理和风险应对策略。
