前言
2022年11月7日，国家体育总局在官网发布关于征求《高危险性体育赛事活动目录（第一批）（征求意见稿）》和《高危险性体育赛事活动许可条件（征求意见稿）》意见的通知（合称“征求意见稿”），拟将山地越野赛事在内的六大类、十八个项目列为高危险性体育赛事活动，举办此类赛事活动需申请行政许可。
征求意见稿的出台，是继2021年（第四届）黄河石林山地马拉松百公里越野赛重大事故发生后，国家加强对高危险性体育赛事活动监管政策的延续和深化，也是对新修订的《体育法》（2022年6月24日修订通过，2023年1月1日起施行）下高危险性体育赛事活动行政许可制度的落实，具有重要意义。
本文将以山地越野赛事活动为例，基于高危险性体育赛事活动行政许可制度出台的背景，并根据该制度的具体内容探讨制度出台的法律意义。希望本文能对体育赛事活动组织者合规安全办赛提供些许参考。
一、高危险性体育赛事活动行政许可制度出台的背景
根据国家体育总局发布的起草说明，高危险性体育赛事活动行政许可制度的出台是为了应对“个别领域赛事活动野蛮生长，标准不健全、监管不到位，存在安全隐患”的问题。在新修订的《体育法》和征求意见稿出台之前：
（一）群众性体育赛事活动监管体系历经松紧反复
2014年10月2日，国务院印发《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，取消商业性和群众性体育赛事活动的行政审批。取消审批后，为了应对安全安保问题，体育总局、公安部等部门曾出台若干监管意见（包括体育总局2018年出台的《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》），在监管框架上实现由事先行政审批到全程监管服务的转型。2020年5月1日起实施的《体育赛事活动管理办法》又取代了前述监管意见。根据《体育赛事活动管理办法》：
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国际性体育赛事活动由体育总局或国务院，或者有外事审批权的地方政府或有关部门审批；
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由政府部门主办的国内体育赛事，视情况由国务院或地方体育部门审批；
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非由政府部门主办的商业性、群众性体育赛事，体育总局对该类体育赛事活动一律不做审批。公安、市场监管、卫生健康、交通运输、海事、无线电管理、外事等部门另有规定的，主办方或承办方应按规定办理。
根据国务院2007年发布的《大型群众性活动安全管理条例》，仅在举办大型体育比赛活动（指预计参加人数在1000人以上的活动）时，举办方才需要向公安机关申请安全许可，人数在1000人以下的群众体育活动则没有强制安全许可要求。
据此，在新修订的《体育法》和征求意见稿出台之前，群众体育赛事活动的监管体系中，并未区分危险性（我们理解参加人数不能作为衡量危险性的唯一标准），亦未设强制审批要求，且监管主体、方式、责任不明确，监管体系上存在不足之处。
实践中，有地方政府部门参与的群众体育赛事活动，通常由地方政府协调公安、交管等部门自行监管。如绝大多数越野赛事是由地方政府以文化旅游活动的名义牵头组织，缺乏必要的审批。例如黄河石林越野赛从2018年开始创办，到2021年已经是第四届。前两届是中国田径协会认证的A类赛事（但也是按照与马拉松赛相同的监管标准进行认证），此后再也没有获得过认证。同样于2021年出过人身伤亡事故的乌蒙山超级越野赛也没有看到相关审批和认证手续。
笔者参与筹划的三个赛事，包括一个创造吉尼斯世界纪录的24小时接力赛，是作为当地迎全运会的配套群众体育活动办理相关审批的。另一个高寒地区越野比赛，纠结于由中国登山协会认证还是由中国田径协会认证而进入死胡同，最终胎死腹中。
（二）现行监管框架下，纳入监管的高危险性体育项目范围较窄
自2013年国家体育总局公布《第一批高危险性体育项目目录公告》（将游泳、高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、潜水、攀岩作为高危险性体育项目），截止2021年，未公布新的高危险性体育项目。2018年修订的《经营高危险性体育项目许可管理办法》对经营高危险性体育项目提出了办赛条件的要求，并实行行政许可制度。
（三）高危险性体育赛事活动管理责任不明确、安全标准不清楚
自2021年5月22日（第四届）黄河石林山地马拉松百公里越野赛重大事故发生后，国家陆续出台了一系列相关的政策和法律法规，以加强对山地越野赛事在内的高危险体育赛事活动的管理：
1
2021年5月28日，国家体育总局发布《关于暂停相关体育活动的通知》，暂停山地越野、超长距离跑、翼装飞行、戈壁穿越等管理责任不明确、赛事规则不完善、安全标准不清楚的体育赛事活动；
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2021年7月5日，国家体育总局等十一部门联合发布《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》，从明确监管原则、夯实监管责任、完善监管标准、加大监管力度、强化安全保障、严肃追责问责等六个方面对体育赛事活动的安全监管进行详细规定；
3
2022年6月24日，新修订的《体育法》由十三届全国人大常委会第三十五次会议通过，自2023年1月1日起实施。新修订的《体育法》，增加了对高危险性体育赛事活动的行政许可制度（详见本文第二部分“高危险性体育赛事活动行政许可制度的框架”）；
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2022年11月7日，国家体育总局在官网发布关于征求《高危险性体育赛事活动目录（第一批）（征求意见稿）》和《高危险性体育赛事活动许可条件（征求意见稿）》意见的通知，拟将山地越野赛事活动在内的六大类、十八个项目列为高危险性体育赛事活动，举办此类赛事活动需申请行政许可。
因此，征求意见稿的出台，是2021年（第四届）黄河石林山地马拉松百公里越野赛重大事故发生后，国家加强对高危险性体育赛事活动监管政策的延续，也是对新修订的《体育法》下高危险性体育赛事活动行政许可制度的具体落实。在这一系列法规规章出台后，山地越野等群众体育赛事活动终于有了一个较为清晰的监管框架。
二、高危险性体育赛事活动行政许可制度的框架
（一）制度确立
新修订的《体育法》在原有高危险性体育项目行政许可制度的基础上增加了高危险性体育赛事活动的行政许可制度：举办高危险性体育赛事活动，应当符合规定的条件，并需向相关体育行政部门提出申请。同时授权国务院体育行政部门会同有关部门制定、调整、发布高危险性体育赛事活动目录。根据新修订的《体育法》：
高危险性体育项目
第一百零五条规定：“举办经营高危险性体育项目，应当符合下列条件，并向县级以上地方人民政府体育行政部门提出申请：
（一）相关体育设施符合国家标准；
（二）具有达到规定数量的取得相应国家职业资格证书或者职业技能等级证书的社会体育指导人员和救助人员；
（三）具有相应的安全保障、应急救援制度和措施。县级以上地方人民政府体育行政部门应当自收到申请之日起三十日内进行实地核查，并作出批准或者不予批准的决定。
予以批准的，应当发给许可证；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。国务院体育行政部门会同有关部门制定、调整高危险性体育项目目录并予以公布。”
高危险体育×赛事活动
第一百零六条规定：“举办高危险性体育赛事活动，应当符合下列条件，并向县级以上地方人民政府体育行政部门提出申请：
（一）配备具有相应资格或者资质的专业技术人员；
（二）配置符合相关标准和要求的场地、器材和设施；
（三）制定通信、安全、交通、卫生健康、食品、应急救援等相关保障措施。
县级以上地方人民政府体育行政部门应当自收到申请之日起三十日内进行实地核查，并作出批准或者不予批准的决定。国务院体育行政部门会同有关部门制定、调整高危险性体育赛事活动目录并予以公布。”
（二）实施细则
1. 发布高危险性体育赛事活动目录
征求意见稿将潜水赛事活动、航空运动相关赛事活动、登山相关赛事活动、攀岩相关赛事活动、滑雪登山赛事活动、汽车、摩托车相关赛事活动这六大类赛事活动（涉及十八个项目）纳入第一批高危险性体育赛事活动目录。其中山地越野赛事活动被列入登山相关赛事活动这一类别。
2. 制定高危险性体育赛事活动许可条件
征求意见稿从场所条件、办赛资质、赛事活动人员、赛事活动文件、器材要求等方面分别明确了目录包含的十八个高危险性体育赛事活动的许可条件。其中，针对山地越野赛事活动，设定了器材（如“为运动员配备符合中国登山协会认证标准的卫星跟踪器”）、赛事活动组织单位资质（如“赛事组织单位有至少2名经过中国登山协会山地户外赛事组织培训合格的人员”）、裁判资质（如“赛事活动裁判员具备中国登山协会认证的裁判资质”）、远动员资质（如“体检报告、购买人身意外伤害险”）、救援（如“救援人员持有中国登山协会、红十字会或其他专业机构认证的急救证书”）等五个方面的许可条件。
（三）责任承担
1. 监管主体和责任主体
新修订的《体育法》第一百零二条：“县级以上人民政府体育行政部门对体育赛事活动依法进行监管，对赛事活动场地实施现场检查，查阅、复制有关合同、票据、账簿，检查赛事活动组织方案、安全应急预案等材料。县级以上人民政府公安、市场监管、应急管理等部门按照各自职责对体育赛事活动进行监督管理。体育赛事活动组织者应当履行安全保障义务，提供符合要求的安全条件，制定风险防范及应急处置预案等保障措施，维护体育赛事活动的安全。体育赛事活动因发生极端天气、自然灾害、公共卫生事件等突发事件，不具备办赛条件的，体育赛事活动组织者应当及时予以中止；未中止的，县级以上人民政府应当责令其中止。”
2. 体育赛事活动组织者的行政责任
新修订的《体育法》第一百一十三条：“体育赛事活动组织者有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府体育行政部门责令改正，处五万元以上五十万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，给予一年以上三年以下禁止组织体育赛事活动的处罚：
（一）未经许可举办高危险性体育赛事活动的；
（二）体育赛事活动因突发事件不具备办赛条件时，未及时中止的；
（三）安全条件不符合要求的；
（四）有违反体育道德和体育赛事规则，弄虚作假、营私舞弊等行为的；
（五）未按要求采取风险防范及应急处置预案等保障措施的。”
三、高危险性体育赛事活动许可制度的法律意义
（一）明确了高危险性体育赛事活动的监管框架，在一定程度上解决了审批制度不健全的问题
新修订的《体育法》和征求意见稿，解决了群众体育赛事活动“向谁申请，谁来审批，谁监督管理”的问题。根据新修订的《体育法》，体育赛事活动的监管主体为县级以上地方人民政府体育行政部门及县级以上人民政府公安、市场监督、应急管理部等部门（在其各自职责范围内）；承担安全保障和赛事叫停义务的主体为体育赛事活动组织者和县级以上人民政府；其中的高危险性赛事，需要事先审批，审批主体为县级以上地方人民政府体育行政部门。
需要说明的是，列入目录的六大类赛事活动并非均为高危险性体育赛事活动，而“高危险性”亦有一定的标准。以山地越野赛事活动为例，需要符合以下条件之一的，才属于“高危险性体育赛事活动”，并需向有关体育行政部门提出许可申请：
1
有海拔3500米以上的路线；
2
有夜间赛程安排；或
3
距离超过42.195公里。
在此范围之外的山地越野赛事活动，不属于需要事先审批的赛事之列。
这类赛事活动仍有可能在现行的群众体育赛事活动的框架内，由地方政府自行监管。但如前所述，新修订的《体育法》明确了此类赛事活动的监管主体及承担安全保障和赛事叫停义务的主体，使群众体育赛事活动的监管实践在法律层面上得到确认并有了法律依据，尽管目前还是原则性的。此外，我们注意到纳入高危险性范围的山地越野赛事活动的许可条件中，器材、组织人员资质、裁判资质、救援人员资质等方面均要求有中国登山协会的认证，这是否意味着未来山地越野赛事活动可能归口到登山协会由其统一认证，我们拭目以待。
（二）完善了高危险性体育赛事活动的办赛条件和安全保障标准
新修订的《体育法》从以下三个方面原则性的规定了举办高危险性体育赛事活动的条件：配备具有相应资格或者资质的专业技术人员；配置符合相关标准和要求的场地、器材和设施；制定通信、安全、交通、卫生健康、食品、应急救援等相关保障措施。征求意见稿则从场所条件、办赛资质、赛事活动人员、赛事活动文件、器材要求等方面分别细化了目录所包含的十八项高危险性体育赛事活动的许可条件。
这从法律法规层面明确了高危险性体育赛事活动组织者的办赛条件，使其承担安全保障义务的标准更加明确，在一定程度上可以用来判断其在办赛过程中是否存在过错，进而为赛事活动组织者是否可免责提供了较为明确的依据（关于赛事活动组织者的法律责任和免责，详见下文第（三）部分）。
（三）明确了体育赛事活动组织者的法律责任
如前文所述，新修订的《体育法》从罚款、没收违法所得、禁止组织赛事等三个方面规定了体育赛事活动组织者违反法律规定应承担的不同行政法律责任，使其对行为后果有一定的预期。
在民事责任上，新修订的《体育法》和征求意见稿未改变体育赛事活动组织者承担责任的原则，也没有突破《民法典》规定的“自甘风险”原则。体育赛事活动组织者承担民事侵权责任与否，仍然取决于其是否尽到了安全保障义务。如前所述，征求意见稿对不同高危险性体育赛事活动许可条件的规定，使体育赛事活动组织者承担安全保障义务的标准更加明确。新修订的《体育法》第一百一十三条规定的体育赛事活动组织者应当承担行政责任的情形，也在一定程度上可以借鉴来判断体育赛事活动组织者是否存在过错。如果体育赛事活动组织者具备征求意见稿规定的许可条件，获得了办赛许可，同时在办赛过程中未违反该等许可条件，未发生第一百一十三条规定的情形，是否可以免责？我们理解目前虽然没有明文规定，但至少应可作为一项重要参考。
（四）对体育保险的影响
新修订的《体育法》第九十条：“国家鼓励建立健全运动员伤残保险、体育意外伤害保险和场所责任保险制度。大型体育赛事活动组织者应当和参与者协商投保体育意外伤害保险。高危险性体育赛事活动组织者应当投保体育意外伤害保险。高危险性体育项目经营者应当投保体育意外伤害保险和场所责任保险。”
一方面，体育保险制度首次被写入法律，体现了国家对利用保险规避体育赛事活动安全风险的重视；
但另一方面，保险公司通常将高危险性体育赛事活动或项目排除在可投保的意外险范围之外。
如我们看到一份平安运动意外险，明确规定下述运动项目不能投保：“潜水、滑水、驾驶或乘坐滑翔翼、滑翔伞、跳伞、攀岩运动、探险活动、武术比赛、摔跤比赛、马术、拳击、特技表演、驾驶卡丁车、赛马、赛车、各种车辆表演、蹦极、曲棍球”。新修订的《体育法》和征求意见稿实施之后，相信体育保险行业也将面临调整。
四、体育赛事活动组织者何去何从
2022年7月7日，国家体育总局在《关于体育助力稳经济促消费激活力的工作方案》的通知中指出，按照“一赛一审”要求，安全有序恢复线下体育赛事，加大登山、赛艇、帆船、马拉松、自行车等户外运动赛事供给。力争做到国内赛事应办尽办、应播尽播，把更多赛事呈现到人民群众面前。
一方面，国家号召体育赛事活动“应办尽办”；
另一方面，对群众体育赛事活动，特别是高危险性体育赛事活动加强了行政监管。
在这种情况下，体育赛事活动组织者将何去何从？
我们理解，体育赛事活动“应办尽办”的号召与加强高危性体育赛事活动监管并不矛盾。正如国家体育总局在征求意见稿起草说明中强调的：“设置高危险性体育赛事活动行政许可，目的是为了保护人民群众生命财产安全，而绝不是为了限制体育赛事活动的开展。” 此外，“高危性”其实包含两方面的涵义，一种是活动本身固有的危险，如汽摩、单板等，另一种则是环境带来的风险，如夜跑、登山等，后一种主要和大众参与热情但认知不足有关。对于高危险性体育活动，按照不同类型给予不同引导使其良性发展，在某种程度上可以降低风险。
高危险性体育赛事活动许可制度的出台，未改变体育赛事活动组织者承担责任的原则，而是明确了办赛条件和承担安全保障义务的标准，为其办赛提供了更为明确的行为指引。体育赛事活动组织者仍应当从做好安全保障的角度，控制赛事风险和责任，如严格遵守办赛条件、把握“自甘风险”适用条件、购买适当保险、建立熔断机制等[1]。
从市场角度来看，较高门槛加上更明确的风控机制，极有可能带来的是相关赛事服务机构的整合。优胜劣汰中，具备一定规模并且形成了良好的风控流程和机制的企业胜出。我们是不是应该期待赛事服务机构的整合能够带来更大规模的品牌机构的出现，改变一下目前小赛事公司为主的业界格局？
注释
