为保障碳市场的稳定运行，促导企业履行减排义务，生态环境部和各试点省市的地方政府针对碳排放权交易出台的现行管理办法，都对违约企业设置了行政处罚条款。处罚条款一方面可以通过反向激励手段促使控排企业履约，另一方面也可以通过道德约束来规避控排企业的履约风险[2]。

但是，因为我国仍处在碳排放权交易的探索建设阶段，在全国性市场成立与完善之前，各管理办法对处罚标准、处罚方式等规定都不一致，给控排企业的违约风险控制等带来了巨大挑战。

为此，我们对生态环境部以及具有代表性的北京、上海、深圳三地地方政府公布的现行碳排放权交易管理办法和目前正在公开征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函[2021]117号）中有关违约企业的处罚条款进行了梳理（见下表），以使企业对违法事实带来的法律风险能够产生清晰认识，并预知违法成本。

总体而言，目前在碳排放权交易过程中，容易招致行政处罚的行为包括：

全国碳排放权交易市场上线交易在2021年7月16日已经正式上线，与此同时，此前试点省市的地方碳排放权交易市场也在继续运行[14]按照目前生态环境部公布的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），纳入全国碳排放权交易市场的控排企业，不再参与地方碳排放权交易试点市场。

从上面对生态环境部和各试点省市现行的碳排放权交易管理办法的梳理表可以看出，控排企业在面临的行政处罚标准和处罚方式上虽不尽相同，但需承担的责任基本一致，总结起来大体有如下几类：

生态环境部的《管理办法》要求，控排企业应当于每年3月31日前向生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门履行报告义务。此外，企业除了要在年度报告上载明上一年度排放量之外，还应将报告所涉数据的原始记录和管理台账至少保存五年。各试点省市的管理办法也有类似规定，要求控排企业向主管部门报告上一年度排放量。

值得企业注意的是，尽管《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》和《上海市碳排放管理试行办法》都规定，报告应当提交当地市发展改革部门，但是随着应对气候变化职能从发改委转隶至生态环境部门，无论北京、上海还是深圳，目前各地主要都是由当地生态环境局负责接收企业提交的年度报告。

目前，对于虚报、瞒报或拒绝履行报告义务的企业，现行各管理办法主要的处罚方式为罚款。关于罚款数额，生态环境部和北京、上海地区的管理办法都规定为一定数额范围；深圳则采取倍率处罚方式，规定处与实际碳排放量的差额乘以违法行为发生当月之前连续六个月碳排放权交易市场配额平均价格三倍的罚款。

需要注意的是，生态环境部在其《管理办法》中还规定，对虚报、瞒报部分，可以等量核减其下一年度碳排放配额。

在碳排放权交易过程中，主管部门或第三方核查机构将对控排企业提交的碳排放年度报告进行核查，控排企业有义务予以配合。

尽管生态环境部公布的《管理办法》并未明确规定未配合核查的企业责任，但北京、上海、深圳三地的管理办法均对此予以了明确。比如，北京规定：“未按规定报送碳排放报告或者第三方核查报告的，由市人民政府应对气候变化主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可以对排放单位处以5万元以下的罚款。”上海则规定，控排企业无理抗拒、阻碍第三方机构开展核查工作的，将被责令限期改正，处以3万元以上5万元以下的罚款。

我们注意到，在生态环境部起草的《条例草案修改稿》中已经对现行《管理办法》的漏洞作出了填补，明确对于抗拒监督检查的控排企业，相关主管部门可以责令改正并处以2万元以上20万元以下的罚款。

在碳排放权交易市场，控排企业另一项重要义务是及时清缴配额。无论是生态环境部的《管理办法》还是各试点省市的管理办法，都要求控排企业应当清缴上年度碳排放配额，清缴量应当大于等于该单位上年度温室气体实际排放量。

与未履行年度报告义务一样，对于不清缴或者未足额清缴碳排放配额的控排企业，现行各管理办法的行政处罚方式仍是罚款。

不过，生态环境部和深圳现行的管理办法，以及即将出台的《碳排放权交易管理暂行条例》还规定，相关部门还可以在分配下一年度碳排放配额时，直接等量核减未清缴部分。

生态环境部和各地现行的碳排放权交易管理办法均未对碳排放交易的行政处罚程序作出特殊和具体规定，因此对于碳排放权交易过程中的行政处罚仍应遵循《行政处罚法》的相关规定。

根据《行政处罚法》，行政处罚的实施程序，分为普通程序、简易程序与听证程序。

普通程序适用于正常情况下的处罚案件，包括以下几个主要环节：调查取证—案件审查—处理决定—送达决定。

而对于（1）违法事实确凿并有法定依据，（2）对控排企业处以三千元以下罚款或者警告的，则可以适用简易程序进行行政处罚[15]。相较普通程序，简易程序的特殊之处主要表现在：（1）执法人员可以当场处罚以及（2）处罚决定书应当场交付当事人[16]。

根据《行政处罚法》的规定，在作出吊销许可证、较大数额的罚款、责令停产停业和没收等重大行政处罚决定之前，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利。由于目前生态环境部和各地现行的碳排放权交易管理办法并未规定，可以对违反相应管理办法的控排企业处以吊销许可证、责令停产停业或没收等行政处罚，因此开启听证程序的事由主要仍限于较大额的罚款。但是，究竟多少额度的罚款属于可以进行听证的范围，目前尚不明确。

进行听证的：（1）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；（2）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（3）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（4）听证应当制作笔录[17]。

当事人对行政处罚决定不服，则有权申请行政复议或者提起行政诉讼[18]。

2021年7月1日，内蒙古生态环境厅发布一则虚假碳排放报告案件通报。

根据自治区生态环境厅执法人员调查核实，内蒙古某高新材料有限公司委托的中碳能投科技（北京）有限公司将2019年排放报告中部分内容篡改后，虚报给自治区生态环境厅委托的第三方核查机构进行核查。

内蒙古生态环境厅认为，内蒙古某高新材料有限公司负有主体责任，该公司的上述行为涉嫌违反了原《碳排放权交易管理暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第17号，下称“《暂行管理办理》”）第二十六条的规定。依据《行政处罚法》第二十三条和《暂行管理办法》第四十条第一款的规定，自治区生态环境厅对某高新材料公司下达了责令改正决定书，要求该企业限期改正违法行为。

本案系内蒙古自治区首例碳排放报告违法案件，企业因篡改排放报告并虚假申报，被生态环境部门责令限期改正。履行年度报告义务系企业重要义务，事关后续清缴配额等事项。生态环境部和各试点地方政府公布的现行碳排放权交易管理办法，以及原《碳排放权交易管理暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第17号）都对企业履行报告义务作了较为详细规定。

需注意的是，本案适用的是《碳排放权交易管理办法（试行）》之前的原《碳排放权交易管理暂行办法》。根据原管理办法，违反履行排放报告义务的，行政部门首先会要求控排企业自行改正，逾期不改的，才会处以罚款。而根据现行管理办法，主管部门在责令控排企业改正的同时，就将处以一万元以上三万元以下的罚款，对于逾期未改正的，将由主管部门测算其实际排放量，作为清缴依据，对虚报、瞒报部分，还将等量核减其下一年度碳排放配额。

由此可见，在生态环境部新的《管理办法》下，控排企业违反履行报告义务后的责任将更重。这有助于增强企业尊法守法意识，压实企业污染治理主体责任，督促企业依法开展碳排放权交易及相关活动，自觉履行法律义务，并起到警示、震慑作用。

2015年5月20日，深圳发改委向深圳某容器有限公司（下称“深圳某公司”）送达《关于确定管控单位2014年实际配额数量和实际碳排放量的通知》，要求依该公司提交的经第三方核查机构核查的2014年碳排放报告和经市统计部门核定的2014年统计指标数据，确定其2014年度目标碳强度为2.362吨／万元，实际工业增加值为714万元，实际配额数量为1686吨，实际碳排放量为6614吨，配额短缺量为4928吨，应于2015年6月30日前完成实际碳排放量履约。

但是，深圳某公司未按时足额履约，深圳市发改委责令其限期补交。深圳某公司认为，其用电量较上年大幅下滑，工业产值受市场影响产值也下滑，不应提交上述配额。因此，深圳发改委依法向该公司送达违法行为通知书，告知其未完成履约行为涉嫌违法，违反了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》（下简称“暂行办法”）第36条第1款的履约规定，需依据该办法第75条第1款缴纳罚款人民币633642.24元；于同年8月19日依深圳某公司申请举行了听证；于同年9月7日作出《深圳市发展和改革委员会行政处罚决定书》并在9月10日送达，认定深圳某公司未按时履约行为违反了上述规定，决定从2015年度分配配额中扣除未补交部分，并处以未交部分市场均价3倍的罚款。[19]

本案中，企业系因未履行清缴义务，收到行政部门60余万的罚单，因罚款金额较大，企业申请了听证。

根据《行政处罚法》的规定，企业在面临吊销许可证、较大数额的罚款、责令停产停业和没收等重大行政处罚决定前，有权申请听证。由于在碳排放权交易管理办法中，尚未规定对控排企业可以处以吊销许可证、责令停产停业或没收等行政处罚，因此控排企业开启听证程序的事由主要仍限于较大额的罚款。只是，究竟多少额度的罚款属于可以进行听证的范围，目前尚未明确。

根据法律规定，进行听证的，控排企业可以委托代理人参加。由于听证会将在很大程度上影响行政处罚结果，且将对后续可能的行政复议或诉讼代理影响，我们建议，企业在这一阶段即可考虑委托专业律师参与。

在“碳中和”已经确立为中国长期国家战略的背景下，我们建议企业根据中国法律和监管要求，并结合行业和自身特点，提前布局建设企业短期、中期、远期的低碳发展规划和碳排放管理体系。与此同时，企业也需要制定交易策略，积极参与碳排放权交易，通过市场盘活企业的碳资产（碳排放配额、减排量、碳汇等）。

考虑到目前全国性碳排放权交易市场正处在一个初期建设阶段，尤其是各项政策法规变动频繁，企业应当加强碳排放权交易的合规管理，在参与碳排放权交易的过程中，根据各项政策法规，切实履行年度报告、核查配合以及配额清缴等义务，避免遭受不必要的行政处罚。