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2020年9月刊
2020年9月11日，中国证监会发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定》（征求意见稿）（简称《征求意见稿》），这是证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》后，首次以部门规章形式发布私募投资基金行业的监管规定，其法律效力位阶较高，对未来私募投资基金行业发展的重要性及指导意义不言而喻。
一、《征求意见稿》的特征
《征求意见稿》出台的背景是，近年来国内私募基金行业迅速发展，私募基金管理人数量、备案私募基金数量、管理基金规模都有迅猛提高，但暴露出许多问题，需要予以强化监督管理。
《征求意见稿》侧重总结行业监管经验，重申过往监管实践中的证监会监管规则和指导口径、基金业协会的自律规则及自律管理口径，重申和细化私募基金监管的底线要求，没有对现有监管机制作出大幅修正。值得注意，部分新增条款存在争议，值得征求多方意见，予以健全和完善，使之更加契合行业发展的需要，如私募机构属地展业要求、集团化运作要求等方面。
二、《征求意见稿》的主要内容
（一）名称和经营范围要明确“私募基金”和“私募基金管理”
《私募基金管理人登记须知》（2018年12月更新）规定，私募基金管理人的名称和经营范围中应当包含“基金管理”、“投资管理”、“资产管理”、“股权投资”、“创业投资”等相关字样。而《征求意见稿》第三条进一步明确：私募基金管理人应当在名称和经营范围中标明“私募基金”“私募基金管理”等体现受托管理私募基金特点的字样。这是此次《征求意见稿》对私募基金管理人的新增要求，但是如何落实需与市场监督管理部门进行衔接，有待关注。
（二）禁止异地经营
《征求意见稿》第三条规定，私募基金管理人的注册地与主要办事机构所在地应当设于同一省级、计划单列市行政区域内。《私募投资基金监督管理暂行办法》及基金业协会的自律规定均未禁止异地经营，仅要求基金管理人充分说明合理性，并会在“私募基金管理人公示信息”中分别公示基金管理人的注册地址和办公地址。
当前国内许多地区的市场监督管理部门已经在执行限制注册登记投资管理机构及其分支机构的政策，如果《征求意见稿》出台的该项新增要求出台，将面临设立投资管理机构的分支机构的实际困难。
由于当前许多基金管理人基于地方税收优惠、政府引导基金的落地要求等原因，往往开展异地经营，该项新增要求引起了投资界的很大争议。此外，疫情爆发以来，借助于互联网科技手段，“云办公”日益常态化且为人们所普遍接受，在此背景下强化异地经营管理与社会大趋势相违背。如果正式稿出台仍保留该项规定，基金业协会将要求异地经营的基金管理人限期进行整改，因此，该项规定能否在正式稿中保留值得关注。
（三）加强集团化运营监管
《征求意见稿》第五条重申，基金管理人的出资人不得有代持、循环出资、交叉出资、层级过多、结构复杂等情形，不得隐瞒关联关系或者将关联关系非关联化；同一单位、个人控股或者实际控制两家及以上基金管理人的，应当具有设立多个基金管理人的合理性与必要性，全面、及时、准确披露各基金管理人业务分工，建立完善的合规风控制度。
该部分对《私募基金管理人登记须知》的规定予以重申。《私募基金管理人登记须知》规定严禁股权代持，即申请机构出资人应当以货币财产出资。出资人应当保证资金来源真实合法且不受制于任何第三方。申请机构应保证股权结构清晰，不应当存在股权代持情形。《私募基金管理人登记须知》也规定了股权架构要求，即申请机构应确保股权架构简明清晰，不应出现股权结构层级过多、循环出资、交叉持股等情形。协会将加大股权穿透核查力度，并重点关注其合法合规性。《私募基金管理人登记须知》也规定了同质化要求，即同一实际控制人下再有新申请机构的，应当说明设置多个私募基金管理人的目的与合理性、业务方向区别、如何避免同业化竞争等问题。
至于“全面、及时、准确披露各基金管理人业务分工，建立完善的合规风控制度”的要求，则值得关注基金业协会在此方面未来出台何种规定或指引。
（四）禁止公开或变相公开募集资金
《征求意见稿》第七条规定，私募基金的投资者人数累计不得超过《证券投资基金法》《公司法》《合伙企业法》等法律规定的特定数量。其中，以股份有限公司或者契约形式设立的私募基金，累计不得超过200人，以有限责任公司或者合伙企业形式设立的私募基金，累计不得超过50人。投资者转让基金份额的，受让人应当为合格投资者且基金份额受让后投资者人数应当符合本条规定。任何单位和个人不得通过将私募基金份额或者其收（受）益权进行拆分转让，或者通过为单一项目设立多只私募基金等方式，变相突破合格投资者标准或投资者人数限制。
《证券投资基金法》第八十七条规定，非公开募集基金应当向合格投资者募集，合格投资者累计不得超过二百人。《征求意见稿》区分了股份有限公司、契约制、有限责任公司以及合伙企业等组织形式对募集人数的限制性规定做了细化，即以股份有限公司或者契约形式设立的私募基金，累计不得超过200人，以有限责任公司或者合伙企业形式设立的私募基金，累计不得超过50人。
《私募投资基金备案须知》规定穿透核查投资者，明确规定管理人不得违反中国证监会等金融监管部门和协会的相关规定，通过为单一融资项目设立多只私募投资基金的方式，变相突破投资者人数限制或者其他监管要求。《征求意见稿》对此做了补充规定，即任何私募基金投资人亦不得将私募基金份额的收益权进行拆分转让，变相突破投资者人数限制。
（五）私募基金募集的禁止行为
《征求意见稿》的第六条规定十项禁止的募集行为，与《私募投资基金募集行为管理办法》等规定基本保持一致，但增加两项要求，即不得以从事资金募集活动为目的设立或者变相设立分支机构，私募基金管理人的出资人、实际控制人、关联方不得从事私募基金募集宣传推介，不得从事或者变相从事前款所列行为。
显然《征求意见稿》对私募基金募集行为的规范性要求更加严格。
（六）私募基金投资的禁止行为
《征求意见稿》第八条列举了不得直接或者间接运用私募基金财产所从事的投资活动，即（一）借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但是私募基金以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年以下借款、担保除外；（二）投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等类信贷资产、股权或其收（受）益权；（三）从事承担无限责任的投资；（四）法律、行政法规和中国证监会禁止的其他投资活动。
该部分与《私募投资基金备案须知》（2019年12月23日）所包含的“不属于私募投资基金备案范围”规定一致。此外，《征求意见稿》第十条规定，私募基金管理人管理的私募基金不得直接或者间接投资于国家禁止或者限制投资的项目，不符合国家产业政策、环境保护政策、土地管理政策的项目，但证券市场投资除外。
值得注意，《征求意见稿》重申禁止明股实债，但又为满足私募基金对被投企业提供短期融资的现实需求作了明确的例外规定。《征求意见稿》第八条规定，私募基金财产不得用于“借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但是私募基金以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年以下借款、担保除外”。私募基金有前述规定行为的，“借款或者担保到期日不得晚于股权投资退出日，且借款或者担保总额不得超过该私募基金财产总额的20%，多次借款、担保的金额应当合并计算；证监会另有规定的除外。”
（七）加强关联交易监管
《征求意见稿》第十一条规定，私募基金管理人不得从事损害基金财产或者投资者利益的关联交易等投资活动。私募基金管理人应当建立健全关联交易管理制度，对关联交易定价方法、交易审批程序等进行规范。使用基金财产与关联方进行交易的，私募基金管理人应当遵守法律、行政法规、中国证监会的规定和私募基金合同约定，防范利益冲突，投资前应当取得全体投资者或者投资者认可的决策机制决策同意，投资后应当及时向投资者充分披露信息并向基金业协会报告。
《私募投资基金备案须知》对关联交易的处理做了规定，管理人不得隐瞒关联关系或者将关联交易非关联化，不得以私募投资基金的财产与关联方进行利益输送、内幕交易和操纵市场等违法违规活动。
私募投资基金进行关联交易的，应当在基金合同中明确约定涉及关联交易的事前、事中信息披露安排以及针对关联交易的特殊决策机制和回避安排等。
《征求意见稿》对关联交易的特殊决策机制做了更严格的要求，即在关联交易投资前取得合伙人大会或投资者认可的决策机制（如咨询委员会）同意，并在关联交易投资后向中基协报告。
总而言之，《征求意见稿》出台的目标是加强私募基金监管，采取更加严格的监管措施，体现在《征求意见稿》第十四条，该规定实施后，已登记私募基金管理人不符合本规定的，要按规定整改，接受处罚，或者限制存续，即“不得新增此类投资，不得新增募集规模，不得新增投资者，合同到期后予以清算，不得展期”。《征求意见稿》有助于打击违法违规行为，控制增量风险，化解存量风险，以提升行业规范水平，保护投资者合法权益。部分规定存在争议，值得征求多方意见，予以修改完善，使得更加具有操作性。
