《规定》的立法基础

《规定》是经国务院批准、由商务部制定并发布的部门规章，在全国范围内有效。根据《规定》第一条，《规定》的立法来源是《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称“《对外贸易法》”）、《中华人民共和国国家安全法》（以下简称“《国家安全法》”）等有关法律制度。其中，以下条款可以被认为是不可靠实体清单制度的立法依据：

根据《规定》，中国建立不可靠实体清单制度，对在国际经贸及相关活动中存在危害中国国家主权、安全、发展利益，或违反正常的市场交易原则、中断与中国实体（包括中国企业、其他组织或者个人）的正常交易，或者对中国实体采取歧视性措施，严重损害中国实体合法权益的外国实体，均可能会被列入不可靠实体清单，并接受相应的处理措施。

因此，总的来说，不可靠实体清单制度，是针对在国际经贸活动中危害中国国家利益或者违反正常市场交易原则的行为的外国实体的规制制度。

《规定》出台的目的

《规定》第一条明确指出，建立不可靠实体清单，目的是保护中国企业、其他组织或者个人的合法权益，纠正个别外国实体的违法行为，维护国家主权、安全和发展利益，维护公平、自由的国际经贸秩序。

早于2019年5月31日，商务部便正式对外宣布中国将建立实体清单制度。商务部发言人陈述，不可靠实体清单制度的出台原因主要是当前世界经济发展不确定、不稳定因素增多，单边主义、贸易保护主义抬头，某些外国实体出于各种原因，未能遵守正常市场规则和契约精神，对中国企业采取封锁断供和其他歧视性措施，损害中国企业的正当权益，危害中国国家安全和利益，对相关企业和消费者的利益造成损害。[1]

商务部发言人近日重申，《规定》的出台是既定的工作安排，既不针对特定国家，也不针对特定实体，而是为了有效维护营商环境，保护中国实体的合法权益。[2]

《规定》的规制对象

根据《规定》第二条和第七条，可能被列入中国不可靠实体清单的主体仅为外国实体，包括外国企业、其他组织或个人。

对于外国投资者在中国境内依据中国法设立的外商投资企业，根据《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国外商投资法》的有关规定，其法律性质是中国法人，属于中国实体。因此，理论上来说，外商投资企业应不构成《规定》所述的“外国实体”。但是，如果该外商投资企业的外国母公司被列入不可靠实体清单，其在中国的外商投资企业的经营活动可能会因此受到影响。

关于港澳台企业是否参照外国实体受到《规定》的规制，目前《规定》并没有明确，有待后续立法的进一步明确。

《规定》的实施部门

根据《规定》第四条，不可靠实体清单制度的组织实施由中央国家机关有关部门参加的工作机制（以下简称“实施部门”）负责。该工作机制办公室设在商务部。从该条文来看，不可靠实体清单制度的管理和实施并非单个部门的职责，而是由多部门人员组成。

从《规定》第十条所规定的相关处理措施来看，针对纳入不可靠实体清单采取的各项处理措施将由对应的职能部门来实施，可能涉及的部门包括海关总署、国家市场监督管理总局、国家外汇管理局、公安部、外交部、国家安全部、国防部等相关部门。

被列入不可靠实体清单的认定标准

首先，《规定》第二条明确规定了外国实体被列入不可靠实体清单制度的理由是在国际经贸及相关活动中存在下列行为：

同时，《规定》第七条规定了将外国实体列入不可靠实体清单需要综合考虑的因素：

从上述规定来看，不可靠实体清单制度主要是对“危害国家主权、安全、发展利益”和“违反正常的市场交易原则”的行为进行规制。前者是从国家层面出发，维护国家安全和利益；后者则强调保护中国企业、组织和个人在国际经贸活动中的合法权益，维护国际经贸规则。对于具体的认定标准，《规定》仅仅是从危害程度等方面进行了原则性规定，同时规定了“其它应当考虑的因素”的兜底性的条款，给予了实施部门一定的裁量权。

对比美国的出口管制主体清单的列入标准，可以发现，美国的管制主体清单主要是基于美国的国家安全和出口管理的需要，而中国制定的不可靠实体清单制度还强调了保障中国实体在国际经贸中的合法权益，反对违反市场交易规则和针对中国主体的歧视性行为。

在今年6月1日商务部有关负责人在接受记者采访时曾经提到四条可能被列入不可靠实体清单的行为的认定标准：“一是该实体是否存在针对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为；二是该实体行为是否基于非商业目的，违背市场规则和契约精神；三是该实体行为是否对中国企业或相关产业造成实质损害；四是该实体行为是否对国家安全构成威胁或潜在威胁。”[3]

可见，中国的不可靠实体清单制度强调保护中国企业的合法利益和维护公平的市场规则，反对针对中国企业的歧视性的、违背市场规则的行为，具有一定的反制裁性。

值得思考的是，如果一家外国企业按照外国针对中国企业的制裁/出口管制的强制性要求对中国企业采取断供或取消交易资格等行为的，该行为是否会被认定为是针对中国企业的歧视性行为，而导致该外国公司被纳入中国不可靠实体清单，有待商榷；另外，在国际贸易合同中如果约定允许当事人因为一国法律的强制性规定而终止履行合同，这种情况下，如果外国公司依据合同约定终止与中国企业的合同是否构成《规定》所称的歧视性行为，同样存在疑问。这些问题在后续《规定》的实施中有待进一步明确。

被列入不可靠实体清单的后果

根据《规定》，被列入不可靠实体清单的外国实体可能受到的处理措施包括：

被列入不可靠实体清单的外国实体，可能同时受到上述一项或多项的处理措施。

同时，根据《规定》，在将外国实体列入不可靠实体清单的公告中，可以提示与该外国实体进行交易的风险，也可以给予该外国实体改正行为的期限（“改正期”），改正期内暂时不对其采取处理措施。

《规定》的实施程序

《规定》对将外国实体列入不可靠实体清单的程序进行了原则性的规定。通常的实施程序为：

同时，根据《规定》，在外国实体的行为事实清楚的情况下，实施部门也可以无需经过上述调查程序，直接将其列入不可靠实体清单并予以公告。

被列入清单的外国实体的豁免和救济程序

《规定》对列入清单的外国实体享有的豁免和救济权利仅进行了原则性规定：

首先，外国实体在被执法部门调查的过程中享有陈述和申辩的权利。

第二，原则上，被列入清单的外国实体可以向实施部门申请将其移出清单，是否同意由实施部门决定；如果实施部门给予其“改正期”的，外国实体可以在“改正期”内根据实施部门要求改正其行为后申请移出实体清单。

第三，如果外国实体被列入不可靠实体清单，而且被限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动，中国企业、其他组织或者个人在特殊情况下确需与该外国实体进行交易的，可以向实施部门提出申请（“豁免申请”），经同意可以与该外国实体进行相应的交易。

关于具体的移出程序及豁免申请程序，目前还有待后续配套立法的完善。

中国不可靠实体清单与美国“实体清单”的区别

相比较而言，中国的不可靠实体清单制度，与美国《出口管理条例》下的“实体清单”（Entity List）制度存在一定区别：

《规定》对企业带来的影响和应对建议

◈该《规定》的出台对于中国企业在公平参与国际经贸活动中提供了一定的保障。根据该《规定》，如果中国实体在国际经贸活动中，因为外国实体实施《规定》第二条所述行为而遭受严重损害的，可以向实施部门举报或建议，要求对外国实体启动调查，以此保护自身的合法权益;

◈根据《规定》，对于被列入不可靠实体清单且被采取处理措施的外国实体，其他有关单位和个人有义务配合工作机制和有关部门实施相关处理措施。因此，如果外国实体被列入清单并且被限制/禁止从事与中国有关的进出口活动或者限制在中国境内进行投资，相应的，中国的企业和个人也需要遵守相应的规定，不得与该外国实体进行相关交易。虽然目前《规定》没有涉及违反处理措施的后果，但是未来可能会出台相应的处罚规定。因此，企业应当关注后续不可靠实体清单的实施和有关部门对特定外国实体的公告，预防交易风险，避免违规责任；

◈如果中国实体在特殊情况下，确有需要与被限制或者禁止从事与中国有关的进出口活动的外国实体进行交易的，可以根据程序向实施部门提出豁免申请，经同意后可与该外国实体进行相应的交易；

◈虽然《规定》仅针对外国实体，不包括在中国设立的外商投资企业，但是如果外国的母公司被纳入清单或者与被纳入清单的外国实体进行涉及中国的交易，同样可能会受到一定的影响和限制。因此，中国的外商投资企业同样需要关注中国的不可靠实体清单制度，避免违规风险；

◈对于与中国企业开展经贸活动的外国企业或者在中国投资的外国企业而言，需要注意该《规定》可能对企业带来的影响，一方面，需要遵守相关规定，避免违规风险；另一方面，需要对有关交易涉及的出口管制风险进行更加谨慎、合理的评估，如果交易可能涉及不同国家之间的出口管制冲突时，需要寻求专业法律意见，并采取可能的豁免申请和救济途径，避免违规风险和对企业经营带来的影响。