近年来，中国的国有金融企业不断加快国际化步伐，频频赴海外并购当地企业，以适应客户和市场全球化需要，与此同时，也有不少国有金融企业出于顺应市场变化和企业的全球布局战略调整等原因，从其投资的境外企业中全部或部分退出。例如，中国银行于2016年将其间接控制的位于香港的南洋商业银行出售给中国信达1，于2017年将其间接控制的位于香港的集友银行出售给厦门国际投资和集美学校委员会2。
为防止国有资产流失，我国建立了以《企业国有资产法》和国务院国资委与财政部联合发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委令、财政部令第32号）为核心上位法的、严格监管国有资产转让的法律法规监管体系。
对于国资委监管体系内的国有企业，下位的监管体系主要由国务院国资委和地方各级国资委发布的大量规章和规范性文件组成，对于这类国有企业在中国境内或中国境外转让国有资产，已构建的监管体系是相对健全和完整的，对交易涉及的资产评估、核准或备案、进场交易等流程有较为清晰的规定。其中，就转让境外国有资产而言，国务院国资委发布有《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委令第27号），不少地方国资委也参照该办法相继出台了规范其地方国有企业境外国有产权处置的相关法规，例如北京市的《北京市属企业境外国有产权管理暂行办法》（京国资发[2012]35号）、上海市的《上海市企业境外国有资产监督管理暂行办法》（沪国资委办[2012]230号）等等。
而对于国有金融企业来说，它们属于中央或地方财政部门的监管体系范围内，因此各级国资委单独发布的法律文件并不适用于国有金融企业。目前，规范金融企业国有资产转让的核心法律文件是财政部于2009年发布的《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）（简称“财政部54号令”），该办法本身没有明确指出其也适用于金融企业转让境外资产的行为，但《财政部关于加强国有及国有控股金融企业境外资产和财务管理有关问题的通知》（财金[2010]81号）（简称“财金[2010]81号文”）第4条给出了明确规定，即国有金融企业应按照财政部令54号等有关规定要求规范境外国有资产转让行为。除了财政部54号令以外，其他相关的法律文件数量不多，并且效力级别不高，大多为财政部下发的通知性文件，而这些文件中关于金融企业境外国有资产转让的专门性规定更是少之又少。
可以说，目前对于金融企业出售境外国有资产的法律体系不够健全和完整，实践中也尚未形成广泛接受的交易惯例，因此在具体交易中，金融企业和它们的专业顾问往往是摸索前进。而为了确保每个交易步骤的合规，对于法律规定得不清晰、不明确的问题，企业往往采取最谨慎的做法，即与上级主管部门进行沟通寻求其明确指示，这种由于法律规则不明确而需要的反复沟通会给买卖双方都带来更多的时间成本。
本文站在境内国有金融企业作为其在境外的非上市下属企业股权的转让方的角度，对现有的金融企业转让境外国有资产的境内审批、备案要求和监管规则进行梳理，为读者提供参考。
资产评估
与出售境内国有资产一样，金融企业出售境外国有资产时，也应当委托资产评估机构对转让标的企业的整体价值进行评估，其依据主要是财政部分别于2007年和2010年发布的《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）（简称“财政部47号令”）和财金[2010]81号文。
财政部47号令详细规定了资产评估的相关要求，根据该办法，金融企业经批准进行改组改制、拟在境内或者境外上市、以非货币性资产与外商合资经营或者合作经营的经济行为，以及经县级以上人民政府批准的其他涉及国有资产产权变动的经济行为，其资产评估项目应当报主管财政部门核准，除此之外的其他经济行为的资产评估项目实行备案。财金[2010]81号文第3条规定，国有金融企业境外资产评估审核监管工作由总部负责，国有金融企业要结合境外法律法规有关规定、境外业务特点和境外资产评估实际情况，制定本企业境外资产评估管理办法和工作程序，并报财政部备案。因此，金融企业应当按照经财政部备案的本企业内部制度开展境外资产评估，对于内部制度未能涵盖或规定不完善的方面，应参照财政部47号令的规则执行。
根据上述规定，一般的股权转让项目只需要进行评估备案，不需要核准，备案申请需自评估基准日起9个月内提出，评估报告在评估基准日起1年内有效。3
交易定价和对价支付安排
为防止国有资产流失，现行法律对国有资产出售价格的定价和对价的支付安排都做了严格限制，主要规定在财政部54号令中。如前文所述，财政部54号令本身没有明确规定其是否适用于金融企业转让境外资产的行为，但财金[2010]81号文第4条明确了国有金融企业的境外国有资产转让行为应当遵守政部令54号的有关规定。根据财政部54号令的规定，如果进场交易，那么首次挂牌价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果，如果不进场交易而是直接协议转让，则转让价格不得低于经核准或者备案的资产评估结果（国有金融企业在实施内部资产重组过程中拟采取直接协议方式转让产权、且转让方和受让方为控股（集团）公司所属独资子公司的情况除外）。4
在对价支付方面，财政部54号令规定，转让方收取转让价款原则上应当一次性收取。如金额较大、一次付清确有困难的，可以约定分期付款方式，但分期付款期限不得超过1年。采用分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在协议生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当办理合法的价款支付保全手续，并按同期金融机构基准贷款利率向转让方支付分期付款期间利息。在全部转让价款支付完毕前或者未办理价款支付保全手续前，转让方不得申请办理国有产权登记和工商变更登记手续。5
上述对交易定价和支付安排一刀切的限制性规定，赋予了转让方非常优势的地位，虽然在某种程度上能够确保国有资产不流失，但是规定得过于简单粗暴，与跨境交易中的市场惯例存在诸多不符。
例如，许多大型并购交易中会设置交易对价的调整机制，例如盈利能力支付机制、交割后账目调整机制、锁箱机制，经过调整后最终支付的交易对价可能不是协议中约定的对价，可能是买方向卖方支付额外金额，也可能是卖方向买方返还部分金额。然而，根据我们向北京金融资产交易所的咨询，对于进场交易的项目，协议中必须约定一个确定不变的对价，不能有任何对价调整机制，经过挂牌，买卖双方签署协议后，买方向卖方支付交易对价也是要在交易所的监督下支付。而如果不进场交易，法律直接规定转让价格不得低于资产评估结果。尽管在实践中，各方可以通过在协议中约定补偿机制的方式实现与交易对价的调整机制实质相同的效果，但即便如此，还是需要买方先向卖方支付对价，然后在补偿事项发生时再向卖方索赔，对买方来说存在很大风险。
再如，绝大部分跨境并购交易中，都存在协议签署日与交易交割日的区别，交易的交割取决于先决条件的满足，买方通常在交割日当天才支付全部或第一笔对价。但现行法律规定，采用分期付款的，必须在协议生效后5个工作日内就支付不低于总价款30%的首付款，这种要求在实践中恐怕很难为买方所接受，万一先决条件未能达成，交易不再继续，买方还要向卖方追回已支付的价款，这将给买方带来很大的风险与成本。
此外，许多大型的跨境并购交易中约定的分期付款时限远远超过1年，有的甚至长达5年以上，并且要求买方向卖方支付分期付款期间利息的要求也很少见。通常，买方还会要求将卖方需要赔偿买方的金额直接从后续价款中扣除，但如前文所说，如果进场交易，那么这种安排是不被交易所接受的。另外，法律要求在全部转让价款支付完毕前或者未办理价款支付保全手续前，卖方不得申请办理国有产权登记和工商变更登记手续，但何为符合规定的“保全手续”？实务中常见的共管账户是否算保全手续，还是必须要求买方提供其他担保？这些问题需要法律作出细化解释，或者在具体交易中征求监管部门的意见。
实践中，国有金融企业无论是出于商业考虑还是出于确保国有资产不流失的行政责任考虑，在与买方协商交易定价时往往都会严格遵守上述法律规定，但是在对价支付方面，如果买方不是理解中国国资监管要求的中国企业，对于上述系列复杂及存在操作不确定性的规定的了解和复核必将耗时耗力，从而给交易的谈判带来很大障碍。相比较而言，就国资委监管体系内的国有企业出售境内资产，法律对于对价支付的限制与财政部54号令是一样的6，但是就出售境外资产，相关的规定就更为灵活，更加符合跨境市场大型交易的市场惯例和需求。《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委令第27号）第14条规定，境外国有产权转让价款应当按照产权转让合同约定支付，原则上应当一次付清，确需采取分期付款的，受让方须提供合法的担保。部分省市国资委出台的文件也有类似规定，例如《上海市企业境外国有资产监督管理暂行办法》（沪国资委办[2012]230号）、《广东省省属企业境外国有资产监督管理暂行办法》（粤国资综合〔2011〕227号）等。
笔者认为
现有法律法规关于国有金融企业境外资产交易的对价支付安排的规则制度不够灵活，与大型跨境交易的市场惯例相差甚远，但无论如何，在现有规则制度下，为了避免合规风险，交易各方必须遵守财政部54号令的相关规定，如果因项目的特殊性确需采取特殊的对价支付机制，笔者建议可以尝试与主管财政部门进行充分沟通，申请主管部门的特别豁免。
财政部门或企业总部审批
国有金融企业转让境外非上市企业股权，需要按规定报该国有金融企业的主管财政部门或者该企业总部（或总行、总公司）审批。具体而言，除国家明确规定需要报国务院批准外，国有金融企业转让境外一级子公司产权应当报主管财政部门审批；国有金融企业一级子公司转让所持境外子公司产权及转让其他境外资产（含境外子公司向境内投资的股权）的，原则上由总部（或总行、总公司）审批。其中，国有金融企业转让境外非上市企业产权涉及重要行业、重点子公司的重大国有产权转让，或者导致转让标的企业所持金融或者其他重点子公司控股权转移的，应当报主管财政部门审批；国有金融企业拟转让在境外设立的特殊目的公司所持有的重点子公司产权，应当报主管财政部门审批。7重点行业是指金融、军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运8大行业。重点子公司由集团（控股）公司综合考虑公司长期发展战略、金融业务布局、财务管理水平、风险管控能力、投资行业范围等因素确定，包括但不限于集团（控股）公司具有实际控制权的金融企业和上市公司，以及当期净资产占集团（控股）公司本级净资产超过一定比例（一般不低于5%）的各级子公司，国有金融企业应建立重点子公司动态名录，并报同级财政部门备案。 8
对于需要报财政部门审批的项目，在报送审批之前，转让方应当先将转让方案按照内部决策程序交股东会或者股东大会、董事会或者其他决策部门审议，形成书面决议，并将内部决策文件连同其他材料一起报送财政部门。9
进场交易
根据有关规定，国有金融企业出售境外非上市下属企业股权，原则上应当在产权交易机构进场交易，确因受制于客观条件，无法征集意向受让方的，经充分询价，报经主管财政部门审核批准后，方可采取直接协议转让的方式进行。10至于何种情况属于“确因受制于客观条件”，并无相关的规定或官方解释，需要企业根据交易的实际情况评估判断，笔者认为，例如被转让的标的企业当地法律对受让方有资质要求，或者交易本身涉及除股权转让之外的其他安排使得进场交易无法真正发挥广泛征集意向受让方的实际效果（例如转让方拟将被转让的标的企业与意向受让方的下属企业合并、同时进行股权转让等），应当可认为属于受客观条件的限制，但最终都需要取决于主管财政部门的审批意见。
以中国银行的两次境外资产出售交易为例：中国银行的间接子公司中国银行（香港）有限公司（简称“中银香港”）出售位于香港的南洋商业银行有限公司100%股权的交易，于2015年7月15日在北京金融资产交易所正式挂牌，经过挂牌流程，中银香港与受让方信达金融控股有限公司（为中国信达的间接子公司）于2015年12月18日签署了《股权买卖协议》，该交易于2016年5月完成交割；但中银香港出售位于香港的集友银行有限公司70.49%股权的交易，没有进场交易，而是直接采用协议转让的方式，转让方于2016年12月22日与受让方厦门国际投资有限公司和福建省厦门市私立集美学校委员会签署了股权买卖协议，该交易于2017年3月27日完成交割，不过中国银行并未公告出售集友银行不需要进场交易的具体原因。
适用于国有金融企业的上述规定与国资委监管体系内的国有企业出售境外资产的规定并不一致，相比而言，后者更具有灵活性。例如，就国务院国资委监管的中央企业及其各级子企业而言，这类企业转让境外国有产权，仅要求多方比选意向受让方，只有具备条件的，才需要公开征集意向受让方并竞价转让，或者进场交易。11绝大多数地方国资委就地方非金融国有企业的规定与之相同或类似，即原则上多方比选，具备条件的竞价转让或进场交易。而对国有金融企业来说，是原则上进场交易，特殊情况下经财政部门批准后才能可不进场。
国有金融企业的资产出售交易确定需要进场的，进场交易的相关流程和细节按照《金融企业非上市国有产权交易规则》（财金[2011]118号）（简称“财金[2011]118号文”）和选定的产权交易机构的操作细则执行。根据财政部54号令的规定，金融非上市企业国有产权的转让应当在依法设立的省级以上（含省级）产权交易机构公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国有金融企业产权交易的进场交易流程和国资监管规则类似，主要包括转让方向产权交易机构提交转让申请、产权交易机构发布转让信息征集意向受让方、登记意向受让方、组织交易签约、场内结算交易资金、产权交易机构出具交易凭证，财金[2011]118号文对前述流程规定的十分详细，在此不再赘述。另外，在履行上述进场交易流程之前，转让方应当先完成财务审计、资产评估及其核准或备案、产权转让的内部决策和外部批准程序。12
商业银行需申请银保监会批准
对于国有的商业银行来说，如果其境外一级分行、全资附属或控股金融机构、代表机构，以及境外一级分行、全资子公司跨国（境）设立的机构发生股权变更，还需要取得银保监会的批准。银保监会应当自受理之日起3个月内作出批准或不批准的决定。银保监会的批准决定自作出之日起6个月内有效，银行需在6个月内完成变更并向银保监会报告交易情况，未完成的，批准文件失效。13
结 语
相较于国资委监管体系内的国有企业出售境外资产的规定，目前国有金融企业出售境外资产的相关规定更为严格。
笔者认为
一方面是因为金融是国家命脉行业，监管部门在制定规则时更为谨慎，但更重要的原因是目前国有金融企业的境外国有资产交易量相对于国资委监管的国有企业的交易量要小的多，所以财政部门尚未结合实践需求出台专门的规则，金融企业境外国有资产交易目前只能遵守或者参照境内国有资产交易的规则，与跨境并购的市场惯例和实践需求存在诸多矛盾。
2018年10月24日，财政部部长向第十三届全国人大常委会汇报了《国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告》。报告指出，截至2017年末，全国金融企业所投境外机构（含境内企业设立的境外分支机构）资产规模达18.1万亿元人民币，集团层面享有的权益总额0.9万亿元人民币，与2013年相比，投资总额增长了50%，权益翻了一番，从行业分布看，境外业务以银行业为主。笔者相信，随着全球化经济的不断发展，中国的国有金融企业将和其他国有企业一样，越来越多地“走出去”，与此同时，金融企业从已经完成投资的境外存量资产中退出的需求和交易也会越来越多。这不仅会给企业本身和它们的专业顾问带来挑战，也在考验着监管部门的智慧，监管部门需要尽快进行金融企业境外国有资产交易相关的法律规则与监管体系的健全与完善，这种规则和监管体系不仅要确保境外国有资产不流失，也要适应跨境交易的市场规则与实务需求。
注：
1、参见中国银行公告
2、参见中国银行公告
3、《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）第9条、第19条。
4、《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第20条、第37条。
5、《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第24条。
6、《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32号）第28条。
7、《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第12条和《财政部关于加强国有及国有控股金融企业境外资产和财务管理有关问题的通知》（财金[2010]81号）第4条。
8、《关于进一步明确国有金融企业增资扩股股权管理有关问题的通知》（财金[2019]130号）第2条第（二）项。
9、《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号）第15条。
10、财政部关于贯彻落实《金融企业国有资产转让管理办法》有关事项的通知（财金[2009]178号）第二（三）条。
11、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委令第27号）第12条。
12、《金融企业非上市国有产权交易规则》（财金[2011]118号）第8条。
13、《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》（银保监会令2018年第5号）第35条第2款、第54条、第55条、第98条。
